El futuro de los Parques Nacionales

Tras años de espera, el pasado 4 de noviembre el pleno del Tribunal Constitucional en su sentencia 194/2004 resolvió los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por Andalucía y Aragón contra la gestión compartida de los parques nacionales entre Estado y Comunidades Autónomas establecida por la Ley 41/97. Esta sentencia ha ocasionado una enorme polémica puesto que implica un completo vuelco en la concepción existente hasta ahora de una Red de Parques Nacionales dependiente del Estado y cogestionada con las CCAA a través de Comisiones Mixtas. Lo que era una gestión compartida pasa a ser una exclusiva de las CCAA, y el papel del Estado queda limitado a servir de garante de las directrices básicas por las que se deben regir los PPNN, pero sin capacidad real para obligar a su cumplimiento. Las organizaciones de defensa del medio ambiente, cuyo único interés en este asunto es la protección de la biodiversidad y que representan a los ciudadanos más preocupados por la conservación de la naturaleza y los espacios naturales, ya hemos manifestado claramente nuestro desacuerdo con este giro radical que se impone al sistema español de PPNN, que atiende a criterios políticos y competenciales, pero que no tiene en cuenta su impacto en la conservación del patrimonio natural común. Dada la profundidad de la polémica y puesto que todavía existen recursos de inconstitucionalidad interpuestos por alguna CCAA pendientes de resolución, nos parece oportuno expresar con mayor claridad cuáles son nuestros puntos de vista, de cara a la previsible reforma legislativa que se avecina.

Los PPNN son la cima del sistema de protección de espacios naturales de cualquier país moderno, respondiendo en gran medida a los criterios acordados a nivel mundial por la UICN (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza). En nuestro caso, protegen o deberían proteger una muestra singular de los ecosistemas y hábitats más característicos de España y de las especies que los componen. Es decir, la Red de Parques Nacionales constituye el mínimo proteccionista imprescindible para garantizar el legado a las generaciones futuras de lo más significativo de nuestro patrimonio natural, independientemente de las normas adicionales de protección que puedan dictar las CCAA, que han creado en muchos casos estupendas redes de espacios protegidos. Pero las ONG de defensa de la naturaleza siempre hemos defendido la participación del Estado en la gestión de la Red de Parques Nacionales, básicamente por dos razones de eficacia operativa: la primera, porque el Estado se encuentra más lejano y por lo tanto es más inmune a presiones de carácter local, y la segunda porque garantiza una gestión más homogénea y coherente con el concepto de red proteccionista de primer nivel.

Sin embargo, dado que el TC ha dejado claro que la intervención del Estado en la gestión de los PPNN es inconstitucional y que dicha gestión sólo pueden ejercerla en exclusiva las CCAA, la cuestión ahora resulta cómo garantizar la coherencia de la Red española de PPNN como cúspide de nuestro sistema proteccionista. En este sentido, la Sentencia del TC ha ratificado la constitucionalidad de dos importantes aspectos del sistema existente: el Plan Director de PPNN (como instrumento básico de ordenación) y el Consejo de la Red (como órgano consultivo y de participación pública), los cuales deben ser mantenidos e incluso reforzados en la futura regulación.

El actual Plan Director de la Red de PPNN (PDRPN) se elaboró en 1999 con un alto grado de participación y consenso, incluido el de nuestras propias organizaciones (algo que, recordamos, no era muy común en pasadas legislaturas). El Plan Director marca los objetivos conservacionistas y de investigación, y las directrices de uso público -tres de las grandes funciones de los parques nacionales-, así como la programación de las actuaciones necesarias para alcanzarlos. También incluye las actuaciones necesarias para mantener la imagen y coherencia interna de la Red y las directrices para la redacción de los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG) que deben ser aprobados para cada parque. A nuestro juicio el contenido material actual del Plan Director es el adecuado para la efectiva protección de nuestros PPNN, y aunque haya de ser revisado a la luz de la Sentencia TC 194/2004, es imprescindible que no se disminuya ni un ápice el grado de concreción en los objetivos, actuaciones y directrices a desarrollar, puesto que de ello depende la futura coherencia y operatividad de la Red y en definitiva su propia existencia como tal. Es decir, las CCAA podrán tener la competencia exclusiva en la gestión, pero esta debe ceñirse a lo impuesto por el Plan Director; no puede haber “carta blanca” en la gestión de un Parque Nacional.

Sin embargo, varias autonomías han venido discutiendo desde hace tiempo, algunos de los contenidos del vigente Plan Director, y de hecho alguna -como Andalucía- ha llegado al recurso de inconstitucionalidad. Según estas autonomías, el Plan Director “interfiere” en la gestión “exclusiva” de las CCAA, pero se debe recordar que su función es precisamente garantizar los objetivos del sistema y establecer las reglas o directrices básicas que todos los parques deben cumplir para poder considerarse parte integrante de esta red. Algunas de estas reglas han sido fuertemente contestadas por alguna CCAA, especialmente las referentes al establecimiento de limitaciones a los aprovechamientos de los recursos naturales como la caza, la pesca o la explotación forestal, limitaciones que para nosotros son elementales a la luz de los criterios establecidos en España por consenso para que un Parque Nacional pueda ser considerado como tal. De ahí nuestra gran preocupación. Evidentemente, que el contenido del PDRPN fuese declarado básico por el TC sería de gran importancia. En caso contrario la coherencia de la red y la efectiva protección de nuestros parques se encontrarían en peligro.

Además, para dar cumplimiento a los criterios de la UICN y a las propias previsiones del Plan Director, debe existir un potente sistema de evaluación y seguimiento, aspecto en el que debería jugar un papel fundamental el Consejo de la Red de Parques Nacionales, dado el nuevo reparto competencial. Este Consejo está compuesto actualmente por representantes del Ministerio de Medio Ambiente y de las Comunidades Autónomas que tienen parques nacionales en su territorio, así como por los presidentes de los patronatos de cada parque, y algunos alcaldes y ONG conservacionistas. Hasta ahora ha tenido un carácter meramente consultivo, de seguimiento de las acciones emprendidas por la administración en el marco del Plan Director. Pero en la nueva situación, en la que existe un riesgo evidente de dispersión de objetivos, e incluso de agravio comparativo entre unos parques y otros, nos parece que el Consejo podría jugar un nuevo y más importante papel como foro de decisión y coordinación de actuaciones conjuntas o comunes a toda la red, como son todas aquellas que trascienden la gestión cotidiana de los distintos parques. Así por ejemplo, ocurre con los programas de formación e intercambio de personal, los de voluntariado (en los que jugamos un importante papel las ONG), los planes conjuntos de investigación y en general las grandes inversiones para infraestructuras de uso público que a nuestro juicio deben poder ser sufragadas por el Estado.

A fin de cuentas, el riesgo no es tanto que las CCAA no sean capaces de gestionar adecuadamente los parques nacionales sitos en su territorio, sino que se pierda la perspectiva de red estatal, sustituida por las distintas visiones autonómicas que, desafortunadamente, ya existen de los espacios protegidos. Y, sobre todo, que la gestión pueda desviarse de sus auténticos objetivos sin que existan instrumentos para detectarlo y remediarlo adecuadamente desde el Estado, que, no lo olvidemos, es el garante de la legislación medioambiental básica. Es indudable que una de las grandes ventajas conservacionistas de los parques nacionales frente a otros espacios protegidos de menor rango, era precisamente su dependencia casi directa del Estado, lo que les hacía relativamente refractarios a las presiones locales que siempre existen en su entorno. Ya en el pasado estas presiones han sido capaces de distorsionar claramente el rumbo de alguno de los parques, pero ahora que van a pasar a manos autonómicas esta amenaza se va a multiplicar de manera casi automática. Por ello es sumamente importante que los instrumentos de ordenación, seguimiento y evaluación estén centralizados y supervisados por un organismo de coordinación conjunta como es el Consejo de la Red de Parques, y que en él existan observadores independientes como las ONG, que puedan denunciar sin condicionantes de ningún tipo las desviaciones que se puedan producir.

Para finalizar, no podemos dejar de manifestar nuestra gran preocupación por la incapacidad demostrada por nuestras administraciones de solventar de otra manera sus diferencias competenciales sobre la gestión de la biodiversidad, hasta el punto de que durante la última década son las directivas europeas y las sentencias del Tribunal Constitucional las que en la práctica han dictado la normativa. Un flaco servicio a un patrimonio común y en grave riesgo, como vienen demostrando continuamente científicos y ONG mediante todo tipo de estudios e informes, y que merecería una mayor sensibilidad y sensatez por parte de nuestros poderes públicos.

Alejandro Sánchez, Director Ejecutivo de SEO/BirdLife

Juan Carlos del Olmo, Secretario General de WWF/Adena

Theo Oberhuber, Coordinador General de Ecologistas en Acción

Daniel Sánchez, Director de Amigos de la Tierra

Juan López de Uralde, Director Ejecutivo de Greenpeace España


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