¿Réquiem por los Parques Nacionales?

¿Réquiem por los Parques Nacionales?, Revista El Ecologista nº 42, Theo Oberhuber, Coordinador General de Ecologistas en Acción

La gestión autonómica exclusiva puede resultar negativa para algunos espacios

En noviembre de 2004 el Tribunal Constitucional difundió una sentencia por la cual la gestión de los parques nacionales pasa a manos de las Comunidades Autónomas. Este artículo repasa los enfrentamientos competenciales que han motivado dicha sentencia y sus posibles consecuencias.

En el Estado español se aprueba la primera Ley de Parques Nacionales en 1916, y sobre la base de la misma se declaran en 1918 el Parque Nacional de Montaña de Covadonga y el Parque Nacional de Ordesa. Más tarde, en 1975, la Ley de Espacios Naturales Protegidos consagra la existencia de diversas figuras de protección. Con la creación de las Comunidades Autónomas (CC AA), buena parte de la gestión de la conservación de la naturaleza es transferida a éstas. Sin embargo, por su carácter estatal y por ser sujetos de interés general, los parques nacionales permanecieron en manos de la Administración central, salvo el caso excepcional del Parque Nacional de Aigüestortes i Estany de Sant Maurici, traspasado a la Generalitat de Cataluña y reclasificado por Ley del Parlamento de Cataluña en 1989.

Se crea la Red de Parques Nacionales

La aprobación de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, supuso la creación de la Red de Parques Nacionales. Algunas de sus principales novedades fueron el establecimiento de criterios como que en dicha Red deben estar representados los sistemas naturales que se detallan en la propia ley; la incorporación de todos los parques nacionales ya existentes, excepto el de Aigüestortes; y el mantenimiento de la gestión exclusiva de estos espacios por parte de la Administración estatal.

Esta ley generó un amplio rechazo por parte de las CC AA, ocho de las cuales –Andalucía, Cataluña, País Vasco, Canarias, Galicia, Aragón, Canarias y Baleares– presentaron 16 recursos de inconstitucionalidad. Fruto de dichos recursos el Tribunal Constitucional emitió la sentencia 102/95, de 26 de junio, donde se reconoce la Red de Parques Nacionales como una realidad singular dentro del entramado de la conservación de la naturaleza española, admite la atribución de la misma al Estado, así como la competencia de éste para establecer el marco normativo, y consagra como constitucional todo el marco jurídico-normativo relacionado con los parques nacionales, salvo el aspecto referido a la gestión, sobre la que señala textualmente que “no se puede atribuir al Estado en exclusiva”. De esta forma las autonomías obtuvieron su deseada y lógica participación en la gestión de los parques nacionales.

Gestión compartida

Para adecuar la Ley 4/1989 a dicha sentencia se aprobó la Ley 41/1997, que establece un modelo de gestión compartida entre la Administración central y las CC AA, incluye la elaboración de un Plan Director como instrumento básico de ordenación de la Red, y crea el Consejo de la Red de Parques Nacionales, como órgano consultivo de carácter colegiado en el que están representadas todas las CC AA con algún parque nacional. Además, esta ley incorpora nuevamente Aigüestortes a la Red de Parques Nacionales, pero manteniendo su régimen de gestión y organización en los términos establecidos por la normativa autonómica. También, el modelo de gestión compartida creado en esta nueva ley, establece que en cada parque nacional se cree una Comisión Mixta de Gestión formada únicamente por representantes de la Administración central y de las CC AA implicadas, siendo dicha Comisión Mixta la máxima responsable de la gestión del parque.

Pero esta ley no contentó a todas las CC AA, ya que se presentaron tres nuevos recursos por inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, el primero por la Junta de Gobierno de Andalucía, el segundo por las Cortes de Aragón, y el tercero por la Diputación General de Aragón. La reciente sentencia es fruto de estos tres recursos.

Con la mejor red de parques nacionales de toda Europa, el modelo español de gestión compartida ha sido un ejemplo mundial en la forma de administrar estos espacios, basada en la participación y la co-responsabilidad. Así, mientras las administraciones autonómicas aportaban la gestión más próxima al terreno, la Administración central garantizaba unos criterios comunes de actuación, además de servir de freno a algunos proyectos de las CC AA, en ocasiones poco compatibles con la conservación de los parques.

Sin embargo, la gestión compartida no ha estado exenta de problemas: el avance que suponía la incorporación de las Administraciones autonómicas a la gestión de los parques nacionales ha generado mayor conflictividad y muchas veces ha perjudicado la gestión de estos espacios, en buena parte debido al inadecuado modelo de gestión por el que se optó y especialmente por la creación de las Comisiones Mixtas, que han invadido las competencias tanto del Patronato, único órgano de participación social en cada parque, como de los directores de los parques.

Desde la creación de las Comisiones Mixtas, se ha producido una excesiva politización, convirtiéndose con frecuencia en campos de batalla donde administraciones de diferentes partidos políticos, e incluso del mismo, se cruzan acusaciones sobre temas que en ocasiones nada tienen que ver con los parques nacionales. Esta situación ha llegado a bloquear la gestión de algunos parques, impidiendo, por ejemplo, el nombramiento de los directores. Además, en los dos últimos años las CC AA han primado el enfrentamiento por competencias con el Ministerio en detrimento del cumplimiento de los objetivos de la Red de Parques Nacionales. El trato diferenciado que recibe el Parque Nacional de Aigüestortes y Lago de San Mauricio, gestionado por la Generalitat, ha generado agravios comparativos con otras CC AA, que al grito de “café para todos” venían reclamando el mismo trato que Catalunya.

Ante esta situación, en mayo de 2004 el Ministerio de Administraciones Públicas presentó al Consejo de Ministros un informe que incluía la recomendación al Ministerio de Medio Ambiente de que cediese a las Comunidades Autónomas la gestión exclusiva de los parques nacionales, lo que lógicamente obtuvo la frontal oposición del movimiento ecologista.

En los últimos meses la tensión entre el Ministerio de Medio Ambiente y algunas administraciones autonómicas se ha incrementado. Aunque estas reivindicaciones se están dando tanto en gobiernos autonómicos del PP como del PSOE, son precisamente dos autonomías gobernadas por el PSOE: Andalucía y Aragón [1] quienes las encabezan, recurriendo desde hace años la mayor parte de la normativa del Ministerio relacionada con los parques nacionales. Resulta también preocupante que la práctica totalidad de los partidos políticos con representación parlamentaria se muestren en algunas regiones favorables a este traspaso de competencias.

Todo ello motivó que el Gobierno central empezase a ceder ante algunas de las reivindicaciones planteados por las CC AA. En mayo de 2004 el Consejo de Ministros aprobó el traspaso a las CC AA de las subvenciones que el Ministerio convocaba anualmente para favorecer el desarrollo sostenible en las áreas de influencia socioeconómica de los parques [2]. Estas importantes subvenciones –que en 2003 repartieron 13 millones de euros y que se concedían a administraciones locales, organizaciones sociales y particulares en concurrencia competitiva– habían sido muy criticadas por algunas CC AA, ya que consideraban que debían repartirse con criterios territoriales, para que todas las administraciones locales recibiesen un porcentaje fijo sin presentación de proyectos concretos. Por ello no sería extraño que pronto veamos como cada administración regional reparte el dinero con criterios bien diferentes, y quizá primando las afinidades políticas o las amistades personales.

Esta primera cesión de competencias, que consideramos un error, animó a algunas regiones a continuar con las reivindicaciones y buscar un frente común contra el Ministerio de Medio Ambiente.

La última sentencia

El 15 de noviembre de 2004 el Tribunal Constitucional difundió su sentencia sobre la gestión de los parques nacionales, la cual mantiene la Red de Parques Nacionales y la declaración de los nuevos parques mediante Ley en el Parlamento estatal. La sentencia mantiene el Plan Director de la Red de Parques Nacionales como Directrices de ordenación de los recursos naturales y establece que la gestión es autonómica, considerando inconstitucionales las Comisiones Mixtas y la figura de Director-Conservador. También mantiene los Patronatos, pero considera inconstitucional que estén adscritos al Ministerio, así como que los Presidentes sean nombrados por el Gobierno central, la creación de las Comisiones permanentes y la aprobación de los planes sectoriales. En definitiva, la gestión directa corresponde a las CC AA y al Estado le corresponde coordinar la Red.

Ante esta sentencia las organizaciones ecologistas hemos destacado que la biodiversidad que albergan los parques nacionales es patrimonio de todos los ciudadanos por igual, con independencia de su situación geográfica, y por ello su conservación debe estar salvaguardada de intereses políticos o particulares. Es el Estado, con la participación de las CC AA, quien tiene la obligación de ser garante de, al menos, una muestra representativa de nuestra biodiversidad, algo que resulta esencial dada la actual falta de medios y de coherencia global en la política de conservación. Es la participación del Ministerio de Medio Ambiente en la cogestión de los parques la que puede garantizar la defensa y garantía de la visión global de la Red de Parques Nacionales, y quien mitiga las presiones sobre los parques de determinados sectores ligados al territorio y, en ocasiones, de las propias administraciones autonómicas [3].

Un contundente ejemplo de las consecuencias que puede tener la gestión única por parte de las CC AA es lo ocurrido en 1988, cuando el Parque Nacional de Aigüestortes i Estany de Sant-Maurici pasó a depender en exclusiva de la Generalitat de Catalunya: la Generalitat aprovechó para modificar sus límites, excluyendo unas 2.000 hectáreas de alto valor ecológico para la construcción de una estación de esquí y favorecer determinados intereses urbanísticos. Tampoco podemos olvidar el precario estado de conservación en que se encuentran muchos de los espacios protegidos que gestionan las CC AA, lo que no augura nada bueno para los parques nacionales.

Por todo ello consideramos un error establecer un modelo de exclusividad en la gestión de los parques nacionales, que no sólo no conserva mejor, sino que es menos abierto, menos participativo, más opaco y más sensible a las presiones interesadas de los agentes locales. Por el contrario, debería mantenerse la gestión compartida de los parques nacionales, aunque mejorando el actual modelo de gestión.

Por último, señalar que resulta muy preocupante que durante la última década la gestión de los parques nacionales se esté imponiendo a golpe de sentencias del Tribunal Constitucional, compuesto por importantes juristas pero que tienen un escasísimo conocimiento en temas ambientales. Estas intervenciones del Tribunal Constitucional deben considerarse un fracaso de todas las administraciones competentes y de los partidos políticos mayoritarios, quienes no han sabido, o no han querido, establecer por la vía del diálogo y de la participación el modelo de gestión de nuestros mejores espacios naturales.

Ampliar la Red de Parques Nacionales

La Red de Parques Nacionales, compuesta en la actualidad por 13 espacios, es un sistema integrado de protección y gestión de una selección de las mejores muestras del patrimonio natural español. Sin embargo, esta Red tiene importantes carencias, ya que no incluye espacios representativos de muchos sistemas naturales. En la región mediterránea la Red no cuenta con sistemas ligados a formaciones esteparias ni a formaciones ripícolas; en la región macaronésica carece de sistemas ligados a zonas costeras y plataforma continental, espacios costeros y espacios marinos; mientras que la región eurosiberiana no dispone de parques nacionales representativos de sistemas ligados a zonas húmedas con influencia marina.

Por ello, Ecologistas en Acción propuso en la última reunión del Consejo de la Red de Parques Nacionales que durante la presente legislatura se declaren parques nacionales la Sierra de Guadarrama (Madrid y Castilla y León), el Archipiélago de Chinijo (Canarias), los Monegros (Aragón), el Cabo de Gata (Andalucía) y Monfragüe-Villuercas (Extremadura). Además, se propuso la ampliación de los actuales parques nacionales, de Ordesa y Monte Perdido (Aragón), Islas Atlánticas (Galicia), y Aigüestortes i Estany de Sant Maurici (Catalunya).

En esta misma reunión, y para conocer qué espacios naturales cumplen los valores naturales requeridos para ser declarados parque nacional, el Ministerio de Medio Ambiente presentó el informe encargado durante la anterior legislatura “Identificación de las áreas representativas de los sistemas naturales incluidos en el anexo de la Ley 4/89, modificada por la Ley 41/97, que podrían ser objeto de incorporación a la Red de Parques Nacionales”. Este análisis, finalizado ya hace un año y medio pero mantenido oculto hasta la actualidad, ha identificado 60 áreas naturales, incluyendo los parques ya declarados, que si las administraciones competentes no lo impiden deberían completar progresivamente esta Red.