La energía Fotovoltaica en España

Las cuestiones económicas parecen relegar a un segundo plano a las motivaciones ambientales del ejecutivo. Estamos lejos de los objetivos del protocolo de Kioto y aunque una de las mejores formas de acercarse a su cumplimiento, además del ahorro, son las energías renovables, hay dudas de que la nueva legislación en fotovoltaica sea la mejor manera de promocionarla. Esta legislación parte de unos objetivos de potencia claramente insuficientes y los mecanismos de revisión de dichos objetivos y de las tarifas parecen demasiado rígidos para permitir que continúe el amplio desarrollo que esta tecnología ya ha tenido en los últimos años en nuestro país.

La energía solar fotovoltaica ha pasado de ser una pequeña aportación al sistema de generación eléctrica, a convertirse en el sector que más ha crecido, muy por encima de la eólica, y a tener por lo tanto un peso específico en el mix eléctrico. En los últimos dos años el número de instalaciones se ha multiplicado aproximadamente por 3 y la potencia instalada por 11. Las elevadas primas pagadas a los productores, las más altas asignadas a las renovables, han sido sin duda alguna el artífice de este espectacular incremento.

Uno de los objetivos de la nueva regulación aprobada en septiembre es el de reducir las primas para evitar un agravamiento de los problemas que aquejan al sistema tarifario. La nueva legislación, además, supone un freno importante para el desarrollo de esta fuente energética, al imponer una bajada drástica de las primas junto a unos límites muy rígidos a la potencia que se instalará en nuestro país en los próximos años.

Los últimos 10 años

El desarrollo de la energía solar antes del año 2000 era muy escaso, y su venta a la red estaba fomentada mediante primas [1] que cobraban los productores por cada kWh inyectado a la red sobre el precio de mercado. En 2004 la fotovoltaica representaba una parte muy pequeña del conjunto de las renovables, que en total suponían aproximadamente el 6,5% del consumo de energía primaria [2].

El objetivo para 2010 era cubrir al menos el 12% del consumo de energía primaria mediante renovables (29,4% de la energía eléctrica), con una potencia para la fotovoltaica de 400 MW [3].

Ante el insuficiente desarrollo de las renovables, la legislación cambió varias veces en poco tiempo. En 2004 se pasó del sistema de primas al abono de un porcentaje sobre la Tarifa Media de Referencia (TMR) [4], y en 2007, se cambió de nuevo para fijar unas primas y tarifas reguladas fijas [5] (**tabla 1). Con este último cambio, las grandes instalaciones fotovoltaicas resultaron muy beneficiadas. Su alta rentabilidad ha favorecido gran cantidad de inversiones en los últimos dos años, sobre todo en suelo (aproximadamente el 90% de las instalaciones en España), y en pocos meses se han superado los 1.600 MW de potencia instalada, frente a los 144 MW que había a finales de 2006 (**figura 1). Un crecimiento espectacular.

**Tabla 1. Evolución de las tarifas para energía solar fotovoltaica

PotenciaPlazoTarifa RD 436/2004 (% TMR)Tarifa regulada 2007 (c€/kWh)Tarifa regulada 2008 (*) (c€/kWh)
P < 100 kW primeros 25 años 575 44,0381 45,5134
a partir de entonces 460 35,2305 36,4107
100 kW < P < 10 MW primeros 25 años 300 41,7500 43,1486
a partir de entonces 240 33,4000 34,5189
10 MW < P < 50 MW primeros 25 años 300 22,9764 23,7461
a partir de entonces 240 18,3811 18,9969

(*) Según ORDEN ITC/3860/2007, de 28 de diciembre, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir de enero de 2008.

Este gran incremento es positivo en cuanto a reducción de emisiones de CO2, pero plantea algunos inconvenientes. Uno de ellos es que las altas tarifas que cobran los productores contribuyen a incrementar el coste de la producción de electricidad, y por lo tanto el déficit tarifario del sistema eléctrico, que asciende a unos 15.000 millones de euros, y que al final tendremos que pagar los consumidores. Otro problema es el incremento del uso del territorio, debido a que la mayor parte de las placas se instalan en el suelo. Las instalaciones en cubierta o fachada, en cambio, tienen la ventaja de que no impactan en el paisaje y el territorio, y además suponen un sistema de generación distribuida y cercana a los puntos de consumo.

Por otra parte, el objetivo de potencia instalada fijado por la legislación se superó rápidamente, por lo que se dio un plazo al registro de instalaciones y se comenzó a preparar una nueva legislación que posibilitara una evolución controlada del sector.

Figura 1. Potencia solar fotovoltaica instalada y prevista

Fuentes: PER 2005-2010, CNE

La potencia prevista está basada en los cupos de potencia del RD 1578/2008. Su evolución final depende del resultado de 2008. Los datos manejados son los ofrecidos por la CNE, aunque estas cifras podrían variar notablemente hasta final de año.

La situación actual y la nueva legislación

España es uno de los países de la UE que más incumplen sus objetivos de reducción de gases de efecto invernadero (GEI) [6]. Entre 2004 y 2007, el consumo de energía a partir de renovables se ha incrementado en un 10% (de 9.152 a 10.228 ktep). Sin embargo, en términos relativos debido al mayor consumo de energía en este periodo, sólo se ha conseguido pasar de una aportación de las renovables del 6,5% al 7% [7]. Queda por lo tanto un buen margen hasta el 12% planificado para 2010.

En este marco aparece en septiembre el RD 1578/2008, de retribución de la energía solar fotovoltaica. La nueva regulación limita el crecimiento y reduce drásticamente las tarifas, de unos 45 c€/kWh a 32 o 34 c€/kWh. Este hecho, junto con la limitación de potencia (400 MW anuales), ha hecho que en el sector haya cundido cierto desánimo. Numerosas instalaciones se han registrado a última hora para intentar cobrar la tarifa antigua [8]. Algunas no están vertiendo a red, lo que según el Gobierno supondría un fraude que debe investigar la CNE. Otras empresas se han decidido por invertir en países con regulaciones más favorables.

La nueva legislación intenta potenciar las instalaciones en tejado o fachada frente a las de suelo. Para ello, como novedad, y copiando a la legislación alemana, divide las instalaciones en estos dos tipos (**ver tabla 2), y asigna una mayor parte del cupo anual de potencia a cubiertas y fachadas (las dos terceras partes, de las cuales el 10% es para instalaciones de menos de 20 kW), aunque también fija para suelo 100 MW adicionales para 2009 y 60 MW para 2010.

Tabla 2. Tipos de instalaciones según el RD 1578/2008

DenominaciónDescripciónPotencia (kW)Tarifa (c€/kWh)
Tipo I Subtipo I.1 Instalaciones ubicadas en fachadas o... 0 - 20 kW 34
Subtipo I.2 ... sobre cubiertas 21 - 2.000 kW 32
Tipo II Resto de instalaciones 0 - 10.000 kW 32

Los 400 MW fijados como objetivo anual (además de la potencia adicional para 2009 y 2010) es un límite que no se podrá superar, salvo en un porcentaje mínimo (debido a que los cupos se cubren por exceso). Sin embargo, los objetivos para alguno de los tipos sí se pueden superar en gran medida, gracias a los mecanismos de traspaso de potencia que se establecen, y que permiten que la potencia que no se cubre en una convocatoria para un determinado tipo de instalaciones, pase al otro tipo en la convocatoria siguiente. Dado el escaso incentivo que las nuevas tarifas suponen para las pequeñas instalaciones en cubierta lo más probable es que se traspase gran cantidad de potencia a suelo.

Otra de las novedades de la nueva legislación son los mecanismos para permitir la evolución de las tarifas y de la potencia instalada según el grado de desarrollo del sector. Para cada uno de los tipos de instalación, si se instala más potencia del objetivo la tarifa se reduce hasta un 10% anual, incrementándose al año siguiente el cupo de potencia en la misma proporción. Si por el contrario se instala menos del 50% de la potencia asignada durante dos convocatorias sucesivas, la tarifa se incrementaría en la misma cantidad, reduciéndose la potencia asignada para el año siguiente.

Los efectos de la nueva regulación

Es pronto para predecir lo que sucederá en el sector a partir de ahora. Probablemente se continuarán abriendo instalaciones, al ritmo establecido, pero no serán en cubierta sino en suelo, mayoritariamente. Los mecanismos de evolución de las tarifas son adecuados para lograr un balance entre rentabilidad y producción. Sin embargo, los rígidos límites que se imponen a la potencia instalada hacen que se vea la nueva situación como una pérdida de la oportunidad que tenía la fotovoltaica para contribuir decisivamente a cumplir con los objetivos fijados en cuanto a energías renovables y reducciones de GEI.

Otra gran oportunidad que también parece perdida es la de invertir el ritmo de instalación de suelo a cubiertas, promocionando de esta forma la generación distribuida, que siempre supone menor coste en cuanto a infraestructuras y pérdidas de transporte. Las pequeñas instalaciones únicamente cuentan con una diferencia de 2 c€/kWh con respecto a las grandes instalaciones, más eficientes y rentables.

Por otro lado, desde algunos sectores se acusa a la fotovoltaica de ser cara, pero no se habla de los costes sociales y medioambientales que tienen otras fuentes energéticas, y que no se incluyen en su factura. El modelo de desarrollo surgido tras la revolución industrial, basado en el consumo de combustibles fósiles, necesita una profunda reforma, y la energía nuclear tampoco es la solución, por su imposibilidad de cubrir la demanda, así como los problemas de seguridad y residuos que genera.

El Gobierno admite que la era de la energía barata ha llegado a su fin, y de que tendremos que aprender a gestionar los recursos de una manera más eficiente y sostenible. Pero los planes de ahorro y eficiencia energética elaborados por el Gobierno central pueden quedarse en papel mojado si no hay una voluntad real por parte de todas las Administraciones públicas de llevarlos a cabo. Habrá que ver si el Plan de Energías Renovables 2011-2020 establece nuevos objetivos más ambiciosos de potencia, así como los mecanismos necesarios para conseguir los objetivos planteados, de forma que permitan alcanzar a largo plazo el deseable autoabastecimiento a partir de fuentes limpias e inagotables.

Rodrigo Irurzun Martín de Aguilera, Ecologistas en Acción. El Ecologista nº 59