Políticas públicas y urbanismo

Afrontamos retos globales que requieren nuevos paradigmas territoriales y urbanísticos capaces de articular sostenibilidad, inclusión social y calidad de vida. Y necesitamos hacerlo de forma urgente, renovando el sentido de la ‘gobernanza’ y construyendo amplios acuerdos ciudadanos en torno a nuevas políticas públicas a corto, medio y largo plazo.

Tiempos excepcionales que requieren reformular las políticas públicas

En los últimos meses los medios de opinión están haciéndose eco de la acumulación de contradicciones globales con relación al desarrollo mundial (Millennium, Stern...) entre las que hay que destacar, por su enorme trascendencia, las advertencias contenidas en el Informe de Naciones Unidas sobre el Calentamiento del Planeta recientemente presentado en París.

Las ideas que subyacen en el conjunto de estas noticias apuntan a que, tras décadas de fuerte expansión de la presión humana, nuestros propios patrones de desarrollo están desbordando ciclos y equilibrios de la biosfera que nos son vitales y que el tiempo para rectificar cada vez es menor.

En la medida en que las ciudades se configuran como los principales nodos vertebradores de población, valores, lógicas sociales y procesos socioeconómicos clave de los seres humanos en el planeta, su contribución a la resolución de los problemas comentados parece fundamental. La necesidad de reformular las políticas públicas en las ciudades para plasmar un nuevo paradigma de convivencia en y con el planeta resulta ineludible y urgente.

En todo caso no debemos equivocarnos: los contenidos, plazos y pautas de actuación de las políticas territoriales y urbanas han de cambiar de escala y de contenidos; estamos ante nuevos paradigmas globales. Ya no vale sólo con retoques parciales de las lógicas inmobiliarias dominantes de estos años, tampoco disponemos de tiempo ilimitado para cambiarlas y no podemos confiar en que las pautas de gobierno vigentes, tan atentas al crecimiento urbanístico ilimitado y el corto plazo, vayan a resultar operativas.

Una década marcada por la especulación urbanística. El fracaso de la sostenibilidad en las políticas públicas territoriales y urbanas en España

Lamentablemente, a la hora de establecer el balance de la evolución de las políticas públicas territoriales y urbanas, no podemos dejar de reconocer que las lógicas de crecimiento ilimitado e indiscriminado han desembocado en el boom especulativo más largo e intenso de la historia moderna del país. Un boom que, por otra parte, ha inducido una gravísima ola de corrupción en demasiadas localidades y ayuntamientos de las zonas más calientes de nuestros territorios.

- La dimensión de la expansión inmobiliaria. En los últimos 10 años, hemos pasado de edificar unas 350.000 viviendas a más de 800.000 viviendas anuales, más que Alemania, Inglaterra y Francia juntas. Este proceso se ha centrado principalmente en la costa y en las principales áreas metropolitanas del país y ha supuesto la urbanización de unas 20.000 hectáreas anuales.

- El ‘boom especulativo’ se ha basado en una serie de factores decisivos: demanda real de viviendas para residentes e inmigrantes; fuerte expansión de la segunda residencia para extranjeros y nacionales; crédito hipotecario con tipos excepcionalmente bajos (actualmente al alza) y plazos extraordinariamente amplios; legislación del suelo (1998) muy permisiva a la urbanización indiscriminada; y un marco de bonanza económica con abundancia de recursos financieros y de capacidad de endeudamiento familiar muy considerables que, entre otras cuestiones, ha disparado la inversión financiera en vivienda.

- La expansión de un modelo territorial y urbano insostenible. La expansión del crecimiento inmobiliario se está basando, principalmente, en modelos urbanos de baja densidad (ciudad difusa), funcionalmente y socialmente segregada, dependiente del transporte privado y ambientalmente ineficiente. El ratio medio de unos 650 m2 de suelo artificial total por vivienda en las nuevas promociones urbanísticas induce un elevado índice de transformación territorial lo que, además, repercute en un alto coste de urbanización y mantenimiento, así como cargas ambientales muy significativas (agua, energía, emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), residuos, movilidad, etc.).

- La ineficiencia socioeconómica del proceso especulativo. El proceso inmobiliario descrito ha generado indiscutiblemente un fuerte incremento en la inversión y del empleo en el sector de la construcción, pero con una ineficiencia socioeconómica indiscutible. Nunca se han construido más viviendas y más caras –crecimiento de precios del 160%– con menos oferta residencial a precios asequibles o en alquiler –reducciones del 47% y del 30% respectivamente– (datos relativos al período 1990-2004). Mientras tanto, en esos años, el acceso a las nuevas viviendas ha exigido, a quienes han podido hacerlo, elevar el endeudamiento familiar en el país en un 348%, lo que, además del riesgo social que supone, está detrayendo importantes recursos financieros a otros sectores económicos más importantes para la competitividad estratégica del país.

- Los compromisos, vía planes públicos, de más crecimiento inmobiliario hacia el futuro. Una de las novedades del ciclo territorial y urbanístico reciente es que los excesos de la expansión inmobiliaria se han instrumentado vía planeamiento público y con la colaboración activa de muchas instituciones locales. Efectivamente, las urbanizaciones ilegales, aunque siguen existiendo, ya no constituyen el problema principal; hoy los nuevos planes urbanísticos impulsados por los poderes públicos están dando cobertura legal y confiriendo derechos adquiridos a propuestas que multiplican por dos, tres y hasta por diez veces la capacidad de alojamiento existente en muchas de las localidades que, además, ya están saturadas.

En resumen, estamos finalizando un ciclo especulativo que ha supuesto un auténtico retroceso con relación a los retos planteados por el creciente desbordamiento de la biosfera. Mirando al futuro sólo queda una opción sensata: liquidar dicho ciclo y apostar a fondo por abrir uno nuevo basado en la regeneración de la gobernanza local y en la formulación y aplicación de estrategias de sostenibilidad integral en el conjunto de nuestros sistemas territoriales y urbanos.

La imprescindible apuesta pública por la sostenibilidad: 10 propuestas para el debate y 10 años para transformar la realidad territorial y urbanística

Un escenario de futuro positivo requiere aceptar los retos descritos, recuperar la lucidez y poner en juego nuevas iniciativas. Cuatro consideraciones previas: primera y ante todo, estamos ante un desafío político que requiere voluntad decidida por parte de los partidos; segunda, hay que ir a la raíz del problema y combatir dialécticamente las bondades del viejo paradigma del “crecimiento urbanístico ilimitado”, propiciando la sensatez, la contención, la ecoeficiencia y, en definitiva, los principios de la sostenibilidad; tercera y central, se trata de limitar/concertar, no de sustraer, la capacidad de decisión municipal sobre materias que pudieran inducir efectos comprometidos a escala supralocal; y cuarta, hay que atreverse a utilizar a fondo las posibilidades de la legislación actual y, sobre todo, a innovarla para adaptarla a los retos del siglo XXI.

Con relación a las innovaciones legales, dos ideas fundamentales: perfección de los instrumentos legales que permitan reconducir los crecimientos especulativos de los últimos años y de evitar su reproducción hacia el futuro; e introducción de todo un cuerpo legal que respalde la planificación y gestión de los límites de carga ambiental posibles en temas clave (por ejemplo cumplir los compromisos de emisiones de GEI), la generación de recursos renovables y sumideros y, en definitiva, la evolución de la “huella ecológica espacial”.

10 propuestas para el debate:

1. Estrategias integrales, locales y supralocales, hacia la sostenibilidad. Es imprescindible recuperar las Agendas 21 y planes similares como instrumentos de planificación integral, capaces de articular con coherencia las cuestiones económicas, sociales, ecológicas y su proyección territorial y urbanística.

Éste es el marco ideal en el que establecer y comparar escenarios de futuro en todos los planos del desarrollo local y en el que contrastar si la presión ambiental y la huella ecológica previstas resultan acordes con las capacidades de carga del territorio y con los límites estratégicos medioambientales autonómicos y estatales en torno al agua, la energía, la emisión de GEI, los materiales y los residuos, etc. (gestionar los límites de carga ambiental y los sistemas de sumideros).

2. Una planificación territorial (suparamunicipal) equilibrada y sostenible. Los planes regionales, subregionales y comarcales son los más adecuados para orientar la evolución integral futura de cada territorio, identificando y preservando su patrimonio natural, paisajístico y cultural (terrestre, hídrico y litoral), delimitando las zonas rurales y articulando el sistema de asentamientos humanos y sus comunicaciones.

Debido al ciclo especulativo descrito, es fundamental que la planificación territorial tenga respaldo legal para poder reconducir decisiones y compromisos de crecimiento abusivos en los ámbitos municipales, así como para instrumentar las medidas que preserven los límites de carga territorial y ambiental, condicionando la dimensión y los ritmos de evolución de la presión humana y urbanística hacia el futuro (marcando límites, ritmos y condiciones).

3. Modelos urbanos compactos, complejos, ‘próximos’, socialmente integrados y ambientalmente eficientes. Existe suficiente doctrina en el ámbito europeo y nacional (Estrategias sobre el Medioambiente Urbano) como para apostar por su decidida aplicación a través de la legislación y la planificación urbanística. El problema no deriva de la falta de orientaciones sobre los modelos de ciudad sostenible, sino de su falta de aplicación sistemática por parte de los actores públicos e inmobiliarios.
- Una ordenación urbana equilibrada compacta y bien estructurada que contenga los crecimientos indiscriminados, aborde la rehabilitación de sus zonas degradadas y articule la ciudad existente y las nuevas urbanizaciones favoreciendo una movilidad urbana racional.
- Una buena integración de funciones y diversidad social y cultural para favorecer la complejidad urbana y social, la interacción del conocimiento y la convivencia.
- Un eficiente sistema de centralidades que favorezca la integración/interacción social y la proximidad no motorizada a los servicios y equipamientos básicos.
- Una alta calidad ambiental y paisajística del espacio público y verde, muy especialmente del patrimonio cultural y simbólico, y un tratamiento adecuado de la red de espacios-soporte para el ocio, la movilidad, la biodiversidad en el medio urbano, etc.

4. Los ‘ecobarrios’ como actuaciones de rehabilitación integral de los subsistemas urbanos. Junto a la reorientación de los modelos urbanos, es muy importante abordar progresivamente la rehabilitación integral de los barrios tradicionales de nuestras ciudades. El mayor interés de este tipo de operaciones reside en la capacidad de compatibilizar la rehabilitación de la edificación, la mejora del entorno urbano, la movilidad y la proximidad de los servicios básicos, los procesos de integración social y las medidas medioambientales, todo ello a través de procesos de participación social.

Y la misma filosofía debería de adaptarse y aplicarse, con mayor motivo, al desarrollo de las nuevas urbanizaciones.

5. Sistemas de generación de suelo para viviendas asequibles. La reserva de suelo para viviendas protegidas y en alquiler en los nuevos planes urbanísticos es fundamental. Constituye una de las mejores formas de redistribución social de las plusvalías urbanísticas y sin su aplicación sería imposible generar oferta residencial asequible para la mayoría de la población.

Esta medida está ya contemplada, entre otras iniciativas, en el nuevo proyecto de Ley del Suelo del Estado, pero la mínima cuota del 25% (del nuevo suelo urbanizable) allí propuesta puede resultar claramente insuficiente en la mayoría de nuestras ciudades, ya que un amplio sector de las nuevas familias urbanas seguirían quedando fuera del mercado hipotecario con intereses fijos, sobre todo en el colectivo de jóvenes e inmigrantes.

A la vez, paralelamente, conviene fortalecer las medidas tendentes a evitar la especulación del parque residencial protegido, los nuevos tipos de hacinamiento que se están prodigando en muchas ciudades (camas calientes), así como a estimular la oferta privada de viviendas en alquiler como mejor forma de reducir el parque edificatorio vacío o subutilizado.

6. Integrar los criterios de sostenibilidad en la edificación y la construcción. Uno de los inputs ambientales claves en las ciudades, reside en los impactos generados por el llamado sector difuso de la edificación. A escala mundial, se estima que el 40% de los materiales, el 33% de la energía y el 50% de los desechos y emisiones están inducidos por la construcción y el mantenimiento de los edificios. Y más allá de los efectos locales, no será posible cumplir los compromisos de reducción de carga ambiental que nos corresponden sin abordar dos cuestiones.

La primera, tiene que ver con la contención del crecimiento edificatorio, de sus componentes socialmente innecesarios (por ejemplo, pero no sólo, los especulativos), porque, sencillamente, resulta insostenible mantener los ritmos edificatorios de la última década.

La segunda, se refiere a la necesidad de multiplicar la eficiencia ambiental en el conjunto del proceso de construcción y mantenimiento edificatorio, para lo que existen una serie de prioridades de acción (ahorro pasivo, utilización de recursos renovables y reciclados, instalación de tecnologías y sistemas de gestión y control avanzadas, sensibilización y adiestramiento de usuarios...) que han de ser incorporadas en la planificación y ordenanzas locales de nuestras ciudades.

7. Una planificación más sostenible de la movilidad en el medio urbano. Se dice que el sector del transporte y, en su seno, la movilidad urbana (aproximadamente el 50% de aquel) constituyen hoy uno de los principales problemas del desarrollo actual. Parece que ha llegado el momento de afrontar soluciones adecuadas en los campos del consumo energético, la calidad atmosférica, la mejora de la seguridad vial y la minimización del ruido y otros efectos asociados.

Afrontar este tema en nuestras ciudades requiere dos consideraciones básicas. La primea tiene que ver con la implantación de un urbanismo compacto, de proximidad y de una estructura urbana adaptada a un reequilibrio entre los distintos modos de transporte (público, vehículo privado, peatonal, etc.) que permita ahorrar movilidad cautiva.

La segunda se refiere a la necesidad de afrontar de forma sistémica la revisión de los modelos vigentes a través de planes de movilidad sostenible. Estos planes han de contemplar principalmente un reparto modal más equilibrado (impuso al transporte público y de la movilidad peatonal y contención del vehículo privado), el fomento de fuentes energéticas y de tecnologías más eficientes, y la implantación de estímulos y penalizaciones fiscales que estimulen tales políticas.

8. Impulsar un metabolismo urbano y una fiscalidad más ‘verdes’. Las ciudades son sistemas metabólicos de primera importancia: consumen ingentes recursos naturales, materiales, energía e información y emiten residuos y contaminación en proporciones insostenibles.

Superar las lógicas funcionales basadas en la errónea perspectiva de que existe una capacidad infinita de generar dichos recursos y de asimilar los excesos de emisiones requiere renovar a fondo las lógicas urbanas con tres premisas básicas: ahorro por contención del crecimiento superfluo y de medidas pasivas; máxima eficiencia por utilización de recursos renovables e innovación en las tecnologías de producción, gestión y consumo; y la más amplia complicidad de los actores claves en cada uno de los ciclos urbanos clave.

En todo caso, tales propuestas han de verse respaldadas por un conjunto de políticas fiscales no más recaudadoras pero sí mucho mas eficaces desde el punto de vista ambiental. Precisamente, estas políticas constituyen una excelente plataforma para impulsar los procesos de certificación y gestión ambiental.

9. Estimular hábitos sociales de consumo eco-responsable. La mejora del metabolismo ambiental y la responsable utilización de los recursos requiere generar nuevos paradigmas con relación a los hábitos de consumo ciudadano. Una parte importante de dichos hábitos tiene que ver con los consumos en el seno de la vivienda y en la movilidad, pero queda todo un campo, muy importante, relacionado con el resto del ciclo de vida personal y familiar.

En todos los campos descritos, los hábitos de consumo son fundamentales para viabilizar una cultura social más responsable. La proximidad de las instituciones locales y su potencialidad para liderar articulaciones de actores claves en el ciclo del consumo es muy considerable (por ejemplo, en el seno de los procesos educativos locales) si se llega a concretar en torno a programas concertados de información, orientación y fomento de experiencias deseables.

10. Regenerar el gobierno del territorio y el urbanismo y evaluar permanentemente la sostenibilidad del desarrollo local. Hay que regenerar las políticas públicas en todo lo que tiene que ver con la gestión urbanística y su filosofía, ya que sin un cambio de lógicas y modos (información, transparencia, participación...) será imposible superar el ciclo especulativo y mucho más afrontar una nueva fase de fortalecimiento democrático y de sostenibilidad en el territorio y en el medio urbano.

Por último, resulta imprescindible dotarse de sistemas de evaluación permanente (periódicos) sobre la sostenibilidad local, territorial y urbanística, con indicadores testigo sobre una serie de temas clave, así como con información precisa sobre la marcha de los programas de actuación vinculados a las estrategias vinculadas a las Agendas 21 Locales o planes similares.

En todo caso, la novedad no reside en los contenidos de “lo que hay que hacer” en nuestras ciudades, conocidos hace años, sino en reconocer la urgencia de conseguir un cambio cualitativo en toda una serie de cuestiones vitales.

Por ello, sería deseable que la apertura en nuestras ciudades de un nuevo ciclo orientado por la sostenibilidad, comporte una nueva gobernanza y un compromiso por alcanzar, en 10 años, una serie de resultados vitales en torno a la autocontención del crecimiento urbanístico, la ecoeficiencia y el respeto a los límites de carga ambiental claves, especialmente con relación al consumo de agua y la lucha contra el cambio climático.

Fernando Prats, Arquitecto Urbanista. Texto elaborado a partir de la intervención en el “Forum sobre Medio Ambiente y Mundo Local” (Barcelona, febrero 2007). El Ecologista nº 52




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