En octubre del año 2009, antes del comienzo de la Cumbre de Copenhague, decíamos lo siguiente en un artículo titulado “Copenhague: no vale cualquier acuerdo”:

“Desde hace tiempo, el grado de conocimiento sobre lo que es necesario hacer para paliar lo máximo posible el cambio climático, y sus efectos, es más que suficiente. A partir de este conocimiento se pueden elaborar estrategias, planes o paquetes de medidas con el apellido cambio climático, con más o menos acierto, o con mejor o peor intención. Por el contrario, en todos los casos la idea que se ha transmitido siempre ha sido la de optimismo por el simple hecho de haber alcanzado un acuerdo o elaborado un documento, cuando en la mayoría de los casos el contenido de los mismos aconsejaba intensamente lo contrario. Y sin embargo, a pesar de esos esfuerzos, la repetición no ha convertido lo mediocre en óptimo.

…No vale cualquier acuerdo. No vale utilizar para solucionar el cambio climático las mismas reglas que lo han generado.

No es inteligente pensar que seguir haciendo las cosas tal y como se han hecho hasta ahora vaya a solucionar algún problema.”

Algo más de un año después nos encontramos con un falso “acuerdo de Copenhague”, con un proceso negociador debilitado que no atiende a sus principios rectores (véase, la toma de decisiones en plenario por consenso), y con unos preocupantes resultados de la Cumbre de Cancún que no habrían sido posibles sin lo acontecido un año antes en la capital danesa (consultar “Líneas básicas del régimen post-Kioto. Cancún 2010”)
En resumen, lo que podemos adelantar de la valoración de estos resultados se encuentra en la nota de prensa elaborada nada más terminar la cita mexicana:

Cancún pasa por encima de la justicia climática

La COP16 de Cambio climático finaliza dejando de lado las propuestas de la Justicia climática, relacionadas con el aumento de temperatura máximo, la responsabilidad de los países industrializados en la mitigación y en la continuidad del Protocolo de Kioto, en la forma en que se lleve a cabo la financiación y en los mecanismos basados en el mercado.

El texto final presentado por la presidencia de la Cumbre en las últimas horas de las negociaciones omite las referencias a los apartados relacionados con la Justicia climática, que se encontraban en los textos en los que más de 190 países han estado trabajando los últimos meses. Esta postura, planteada por Bolivia a lo largo de toda la Cumbre, fue obviada a lo largo del plenario y únicamente se tomó nota de ella, tanto en el Grupo de trabajo sobre el Protocolo de Kioto como en el Grupo de trabajo sobre la Cooperación a largo plazo, y finalmente en la reunión de la Conferencia de las Partes (COP) y la Reunión de las Partes del Protocolo de Kioto (CMP).

De esta manera, no se establece 1,5ºC como aumento de temperatura máximo, se mantiene el riesgo de que no exista un segundo periodo de compromiso del Protocolo de Kioto, no se fijan unos compromisos de reducción de emisiones de los países industrializados en consonancia con la ciencia, no se evita que los mecanismos de financiación generen nueva deuda externa a través del pago de los intereses, se profundiza en la dilución de las responsabilidades comunes pero diferenciadas sobre el cambio climático, y se ofrece un cheque en blanco al aprobar un documento que incluye apartados que están por definir en un futuro.

Ecologistas en Acción lamenta profundamente que las propuestas de cientos de organizaciones sociales de todo el mundo, que representan las soluciones reales para combatir el cambio climático no se hayan tenido en cuenta en un dudoso modo de proceder, alejándose del consenso de todos los países de la Convención al obviar a Bolivia. Asimismo, resulta preocupante que la situación de las negociaciones internacionales vuelva a una situación de declaración de intenciones de compromiso en el futuro, en vez de compromisos reales, tal y como requiere la situación de urgencia en la que se encuentra el cambio climático.

Realizando un análisis más detallado de los asuntos relevantes, y contrastándolos con el documento “Líneas básicas del régimen post-Kioto. Cancún 2010”, podemos concluir lo que aparece a continuación.

Los nuevos estudios científicos sobre los impactos del cambio climático y la comparación de los últimos datos con las proyecciones de los modelos, concluyen que es necesario revisar el objetivo de aumento de temperatura de 2ºC, y rebajarlo hasta 1,5ºC.

Propuesta Reducción emisiones
Países enriquecidos 2020
Reducción emisiones

Países enriquecidos 2050

Probabilidad permanecer <2ºC en 2100 Probabilidad permanecer <1,5ºC en 2100
Copenhague [1] -18% -35% 50% 10%
Objetivo 1,5ºC -45% -85% 95% 75%

Fuente: Potsdam Institute for Climate Impact Research

- En la COP16 de Cancún no se introduce la referencia a un aumento máximo de temperatura de 1,5ºC, manteniéndose el antiguo de 2ºC. Únicamente se establece que a más tardar en 2015 se revisará, si es necesario, a partir del 5º Informe del IPCC [2].

En la prórroga que supone este periodo posterior a la Cumbre de Copenhague, Cancún suponía la oportunidad de que en el corto plazo se alcanzasen acuerdos ambiciosos, justos y jurídicamente vinculantes, que incluyesen las medidas necesarias para lograr el objetivo establecido por la ciencia (consultar el apartado anterior) y que tuviesen en cuenta las responsabilidades diferenciadas de los países. En este sentido es preciso recalcar que las mayores responsabilidades para alcanzar esos acuerdos recaen en aquellos países que generaron el cambio climático, lo han alimentado y lo siguen alimentando en mayor medida que el resto. Son, por tanto, los países enriquecidos los que se deben encargar de promover cambios sistémicos que produzcan reducciones de emisiones duraderas y que conduzcan a la equidad entre todas las personas del planeta.

- En la COP16 de Cancún se trabajó en la definición de la estructura del nuevo acuerdo en las dos vías en las que se desarrolla la negociación internacional bajo el auspicio de la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), estas son, el Grupo de trabajo sobre el Protocolo de Kioto (AWG-KP, en sus siglas en inglés) y el Grupo de trabajo sobre la Cooperación a largo plazo (AWG-LCA, en sus siglas en inglés). Los resultados derivados de esta COP16 se detallan a continuación:

2.1. Segundo Periodo de compromiso del Protocolo de Kioto

En lo relacionado con el papel de los compromisos futuros de los países industrializados, pertenecientes al Anexo I, el trabajo se desarrolló en el Grupo de Kioto (AWG-KP). Desde el inicio de la Cumbre, Japón, con el apoyo posterior de otros países como Canadá o Rusia, se opone a establecer nuevas metas de reducción de emisiones bajo Kioto para el periodo posterior a 2008-2012 si otros países, como EE UU (que no ratificó el Protocolo) y China (que no está obligado por el tratado), no adoptan compromisos similares. Las fuentes diplomáticas niponas consideraron que todavía hay que trabajar más en los mecanismos de medición, reporte y verificación (MRV). Curiosamente, pese a la posición contraria a una segunda fase de compromisos del Protocolo de Kioto, las fuentes niponas subrayan que en Cancún se puede alcanzar un resultado positivo.

Asimismo, durante toda la negociación se reconoció la existencia de un “salto” (gap en inglés) entre la finalización del primer periodo de compromiso de Kioto y el acuerdo que está por venir [3]. A pesar de ello no se fija una fecha para que se alcance un compromiso en concordancia con los niveles de reducción establecidos por la ciencia en el 4º Informe del IPCC, dejando abierto el asunto con la expresión “tan pronto como sea posible” [4]

Finalmente, el documento presentado por la presidencia de la COP los países en las últimas horas de la Cumbre, y aprobado con la oposición de Bolivia, deja en el aire la continuidad del Protocolo de Kioto más allá del 31 de diciembre de 2012. Por tanto, no asegura que haya un segundo periodo de compromiso del mismo para los países industrializados del Anexo I, animando únicamente a estos países a aumentar el grado de ambición respecto a las promesas de reducción de emisiones derivadas del mal llamado “acuerdo de Copenhague” [5] .

2.2. “Acuerdo de Copenhague”

Una de las nefastas consecuencias del mal llamado “acuerdo de Copenhague” fue el precedente que creó respecto a la manera en la que se tomaban las decisiones durante las negociaciones, con el abandono de la transparencia y de los acuerdos por consenso. Otra de las consecuencias fue el incumplimiento de los plazos y los niveles de reducción de emisiones de los países industrializados acordados en la Cumbre de Bali (2007). Dicho documento, que no tenía forma “legal” dentro de los parámetros de la Convención Marco, fue insistentemente promovido para que fuera incluido en los documentos del Grupo de trabajo sobre la Cooperación a largo plazo (AWG-LCA, en sus siglas en inglés). Con mención especial para la Comisaria de la Unión Europea, Connie Hedegaard, que lo hizo públicamente en al menos una de las ruedas de prensa convocadas por la UE.

En efecto, en Cancún tanto el espíritu como algunos contenidos del “acuerdo de Copenhague” pasaron a formar parte de los resultados del Grupo del Protocolo de Kioto [6] .

La sociedad mundial necesita la garantía de que el cambio climático no suponga una amenaza mayor de lo que ya hoy día no se pueda evitar, pero ni un paso más allá. Para ello se requiere una política internacional que asegure la continuidad de un marco legal posterior al final de 2012, que obligue a todos los actores implicados a cumplir los compromisos que conduzcan a un nivel de estabilización del CO2 en la atmósfera de 350 ppm. Siguiendo las directrices del IPCC, se considera que la reducción de emisiones de los países industrializados en 2020 que garantiza este objetivo sería una del 40% sobre la situación de 1990. Para conseguirlo de una manera eficiente y duradera esta reducción ha de realizarse íntegramente en territorio de cada país, es decir, sin la utilización de los Mecanismos de Flexibilidad contemplados en el Protocolo de Kioto. Las promesas de reducciones que se derivan de la reunión de Copenhague para los países del Anexo I para 2020 quedan entre el 12 y el 18% respecto a los niveles de 1990, lo que implicaría un incremento de temperatura mundial de 3’5±0’7 ºC, insosteniblemente por encima de 1’5 ºC.

- En la COP16 de Cancún los países pertenecientes al Anexo I no avanzaron en la definición de sus compromisos concretos de reducción de emisiones para el periodo 2013-2017, ni para 2013-2020, diferentes a las promesas del año anterior en Copenhague. Únicamente se fijó como año base el mismo que se utiliza en el funcionamiento actual del primer periodo de compromiso del Protocolo de Kioto, es decir, 1990 [7] .

Curiosamente, Estados Unidos insistió en que cualquier documento sobre reducción de emisiones de gases contaminantes vinculante que se acuerde debe incluir a todos, particularmente a las potencias economías emergentes. “Tenemos una posición consistente en esto y es que cualquier cosa que se diga sobre un acuerdo vinculante en el futuro debe aplicar al menos a todos los grandes países, incluidas China, India, Brasil y otros”, dijo en una conferencia de prensa el jefe de la delegación estadunidense en la COP-16, Todd Stern.

4.1. Fast-start

Los 30.000 millones de dólares para el periodo 2010-2012 comprometidos en la última COP15 son el equivalente al 2,4% del gasto en armamento en los países del Norte y mucho menos de lo gastado en rescatar al sector financiero. Pero, además, de esos 30.000 millones, sólo 7.900 se han hecho efectivos.

- En la COP16 de Cancún únicamente se toma nota de que el anterior es el objetivo colectivo a transferir, sin concretar la procedencia del dinero, ni por países ni por el tipo de fondos. Además, se omite cualquier referencia a los mecanismos para asegurar su cumplimiento, y los plazos para hacerlo [8] .

4.2. A largo plazo

Los países enriquecidos, para saldar la deuda climática que tienen contraída con los países del Sur y combatir convenientemente el cambio climático, deben transferir a los países del Sur 275.000 millones de dólares anuales para labores de mitigación y adaptación. Dicho dinero deberá ser adicional a otros compromisos anteriores (es decir, no descontar de la Ayuda Oficial al Desarrollo), no deberá generar nueva deuda externa, y tendrá que ser controlado y gestionado por órganos públicos dependientes de la Convención de Naciones Unidas o similar.

- En la COP16 de Cancún se reconoce que una de las actuaciones de los países del Anexo I debe ser la movilización conjunta de 100.000 millones de dólares anuales antes de 2020 para afrontar las necesidades del resto de países [9] . Se mantienen, asimismo, abiertas todas las opciones sobre la procedencia de los fondos que aparecían en el “acuerdo de Copenhague”, donde no se fijaban límites cuantitativos a los procedentes de sectores privados [10] .

4.3. Banco Mundial

El Banco Mundial está siendo un actor fundamental en la promoción de las energías fósiles en el mundo. Estamos hablando de un organismo fuertemente antidemocrático controlado por los países que son responsables del cambio climático. Por ello es necesario que sea la Convención de Cambio Climático quien controle, regule y supervise la distribución de los flujos financieros.

- En la COP16 de Cancún se invita al Banco Mundial a servir como administrador provisional del Fondo Verde [11] . Es decir, aumenta su protagonismo en la gestión de la transferencia de recursos de los países industrializados a los países del Sur.

Cada vez son más los estudios que concluyen que los mercados de carbono retrasan la transformación de las sociedades de los países industriales hacia la reducción permanente de emisiones, mediante inversiones en cambios tecnológicos y concienciación social y política que conduzca a la reducción del consumo de energía y del transporte motorizado. Por tanto, no parece que la solución al cambio climático, en un momento en el que urgen respuestas eficientes, pase por reforzar el mercado de carbono, sino más bien todo lo contrario.

- En la COP16 de Cancún se asegura la continuidad de los mercados de carbono para que los países industrializados puedan conseguir sus compromisos de reducción de emisiones futuros (todavía sin definir, tal y como ha quedado dicho anteriormente) [12] .

Además, se considera para la COP17, a celebrarse en 2011 en Durban (Sudáfrica), el establecimiento de uno o dos mecanismos de mercado para afrontar las labores de mitigación del cambio climático [13] .

También, con la misma formulación, se establecerán en Durban uno o dos mecanismo no basados en el mercado para mitigar el cambo climático [14] .

5.1. Captura y Almacenamiento de Carbono en el Mecanismo de Desarrollo Limpio

El Mecanismo de Desarrollo Limpio no ha transferido tecnologías limpias a quienes más lo necesitaban y no ha generado una transferencia de recursos apreciable con fines ambientalmente adecuados. Además, la falta de límites a su utilización, unida al bajo precio de sus “créditos” de carbono resultantes, han terminado de desmotivar las transformaciones necesarias en los países enriquecidos.

- En la COP16 de Cancún se decide la inclusión de la Captura y Almacenamiento de Carbono (CCS, en sus siglas en inglés) dentro del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto [15] .

Reducción de Emisiones de Carbono causadas por la Deforestación y la Degradación de los Bosques en Países en Desarrollo

Cualquier acuerdo internacional que incluya mecanismos para reducir la deforestación y la degradación del suelo debe ser eficaz y justo. Sin embargo, la propuesta que hay sobre la mesa (REDD) no lo es. REDD no puede asegurar que la deforestación evitada no se produzca en otros lugares o más adelante en el tiempo, no generaría recursos para los países con reducida deforestación, y sí para quienes han venido fomentando la deforestación. Los problemas que plantea REDD son graves y numerosos, y la propuesta desvía la atención y los recursos de las medidas para abordar el problema del consumo de combustibles fósiles y las verdaderas causas de la deforestación.

- En la COP16 de Cancún se introdujo este mecanismo en el documento de la presidencia de la COP16 relativo a la Cooperación a largo plazo [16] . Por lo tanto, en la medida en la que prospere el proceso de negociación en el futuro, pasará a formar parte de y muy probablemente para compensar las emisiones de los países industrializados. Sin embargo, existen una serie de cuestiones pendiente clave, como la financiación, el alcance de un mecanismo de REDD+, la conexión entre los niveles nacionales y subnacionales, y las salvaguardas.

[1] Se ha tomado el escenario resultante de la COP15 de Copenhague en el que la reducción global de estos países es mayor.

[2] Párrafo 139, apartado a. Draft decision [-/CP.16] Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on long-term Cooperative Action under the Convention

[3] Párrafo 1. Draft decision [-/CMP.6] Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol at its fifteenth session

[4] “As early as possible” en el original inglés.

[5] Párrafo 4. Draft decision [-/CMP.6] Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol at its fifteenth session

[6] Draft decision [-/CMP.6] Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol at its fifteenth session

[7] Párrafo 6, apartado a. Draft decision [-/CMP.6] Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol at its fifteenth session

[8] Párrafos 95 y 96. Draft decision [-/CP.16] Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on long-term Cooperative Action under the Convention

[9] Párrafos 98. Draft decision [-/CP.16] Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on long-term Cooperative Action under the Convention

[10] Párrafos 99. Draft decision [-/CP.16] Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on long-term Cooperative Action under the Convention

[11] Párrafos 107. Draft decision [-/CP.16] Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on long-term Cooperative Action under the Convention

[12] Párrafo 6, apartado b. Draft decision [-/CMP.6] Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol at its fifteenth session

[13] Párrafo 80. Draft decision [-/CP.16] Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on long-term Cooperative Action under the Convention

[14] Párrafo 84. Draft decision [-/CP.16] Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on long-term Cooperative Action under the Convention

[15] FCCC/CMP/2010/L.10

[16] Párrafos 68-79. Draft decision [-/CP.16] Outcome of the work of the Ad Hoc Working Group on long-term Cooperative Action under the Convention