Los que contaminan cobran

Cómo arruinar una idea concediendo demasiados permisos de emisión y enriqueciendo a los contaminadores.

G2 – Colectivo Green Gambito [1]. Este artículo es una versión resumida del original, publicado en www.sinpermiso.net. Revista El Ecologista nº 66

El mercado de CO2 nació en la UE a partir de 2005 como una herramienta de mercado para primar a las empresas que emitan menos gases de efecto invernadero. Se basa en unos permisos de emisión que son asignados por los gobiernos de forma gratuita a las empresas: si éstas emiten menos de lo que les han asignado, pueden vender los permisos sobrantes, y al contrario, si emiten más, los deben comprar. Aunque este mecanismo en teoría pretendía promover tecnologías más limpias, en España se ha revelado como un sustancioso negocio para las empresas, ya que recibieron una abultada asignación muy por encima de sus emisiones. Así, los que más contaminan son los que más están cobrando por la venta de los abundantes permisos que les sobran, sin que ello haya estimulado políticas de reducción de las emisiones.

El documento Clima en España: Pasado, Presente y Futuro, publicado en abril de 2010 [2] presenta “unos datos estremecedores” de incremento de la temperatura para España si no se limitan las emisiones de gases de efecto invernadero. Mientras, nuestras administraciones arruinan las posibles ventajas del comercio de emisiones otorgando derechos de una forma tan generosa que los que más contaminan son los que más cobran.

¿Quién emite en España?: el sector fijo y el sector difuso

En la literatura sobre emisiones de gases de efecto invernadero se suele distinguir entre sector fijo (industrial, eléctrico, cementero, siderúrgico y refinero) y sector difuso (transporte, residencial, etc.). Pues bien, en España, las emisiones del sector difuso representan como media un 55% del total, mientras que las responsables directas del 45% de emisiones restante, el sector fijo, son unas 1.000 empresas (1.049).

Como puede apreciarse en la tabla 1, el sector de la energía, con 423 instalaciones, produce el 23% del total de emisiones en España y más de la mitad de lo emitido por los sectores fijos. Las emisiones de las cementeras, con 36 instalaciones, representan un 9% del total de las emisiones de CO2 en España.

Tabla 1. Emisiones por sectores en el Plan Nacional de Asignaciones (2007)

Total Sobre total Emisiones en España Sobre total Sectores Fijos Nº Instalaciones
Total ENERGÍA 23% 51% 423
Total REFINERIAS 5% 11% 13
Total SIDERURGIA 4% 8% 26
Total CEMENTERAS 9% 19% 36
Total RESTO (papel, tejas, cal, etc.) 5% 11% 551
45% 100% 1.049

Fuente: 2º Plan Nacional de Asignaciones [3]

Es destacable cómo un pequeño número de instalaciones cementeras, junto a las productoras de tejas y ladrillos, provocaban un volumen de emisiones de gases de efecto invernadero a la atmósfera que prácticamente era el 10% del total de emisiones españolas en 2007 y el 20% del sector industrial. Ésta es otra consecuencia del modelo de crecimiento español excesivamente basado en la construcción.

Mercado de permisos de CO2: la teoría

La teoría economía clásica explica que el problema de las emisiones de CO2 incontroladas se debe a que son una externalidad negativa. Es decir, emitir CO2 es una actividad que genera un coste para la sociedad, pero dicho coste no está incluido en el precio de lo que se produce, al no existir un propietario de la atmósfera que cobre o solicite indemnización al que la contamina. En ausencia de regulación pública, los bienes con externalidades negativas se producen de forma excesiva, puesto que sus productores perciben ingresos por producirlos, pero no afrontan todos sus costes.

Existen numerosas soluciones para evitar esta sobreproducción de contaminación y otras externalidades negativas, como la prohibición de usar ciertas tecnologías, las multas, los impuestos a los bienes contaminantes, etc. Todas estas soluciones se basan en el principio “quien contamina paga”, que es lo mismo que incorporar a los costes de producción el coste de la contaminación. De este modo, los productores de contaminación tendrán en cuenta este coste a la hora de decidir si les sale rentable producir.

Los críticos a las soluciones basadas en multas o impuestos defienden que son sistemas demasiado rígidos, pues el legislador debe fijar un coste por contaminar que puede ser demasiado alto (por lo que las empresas no podrían competir y quebrarían) o demasiado bajo (y a las empresas les saldría rentable pagar las sanciones o los impuestos y no contaminar).

Un mercado de emisiones pretende solucionar estos problemas mediante la fijación de un mecanismo de mercado para algo donde no existía tal mercado (el aire limpio). La idea, basada en el Teorema de Coase [Coase, que obtuvo el premio Nobel de Economía por su teorema, llegó a dudar de la aplicación práctica del mismo para muchas externalidades.], consiste en asignar derechos de propiedad sobre el bien dañado por la contaminación (o por la externalidad). De este modo, al existir un propietario, que pueda cobrar por el perjuicio sufrido, los costes de la contaminación se vuelven explícitos y serán tenidos en cuenta por los productores contaminantes.

Éste es el fundamento teórico del mercado de permisos negociables de emisiones. Se asignan unos títulos de propiedad denominados derechos de emisiones que permiten a su poseedor emitir un determinado volumen de CO2 a la atmósfera. Dicho permiso se puede gastar (emitiendo CO2) o vender en los mercados de permisos a quién esté interesado en comprarlos. De este modo, las empresas contaminantes deberán comprar permisos si emiten más que el volumen de permisos del que disponen; o podrán venderlos si logran reducir sus emisiones y les sobran dichos permisos.

De esta forma, el precio de los permisos se ajustará dependiendo de la oferta y la demanda. En momentos de muchas emisiones, la demanda de permisos subirá, y su precio también, por lo que las empresas tendrán un poderoso incentivo para mejorar su tecnología y reducir emisiones.

La ventaja teórica de este mecanismo es que el precio de los permisos se ajusta por la oferta y la demanda, sin exigir que el regulador varíe la cuantía de las multas o los impuestos ante un cambio en la tecnología. Es decir, el límite de asignaciones no será estático, sino que dependerá de en qué punto se iguale el beneficio marginal (es decir, cuánto están dispuestos a pagar los consumidores por el bien contaminante) y el coste marginal (que ahora incluirá no solamente los costes de personal, materias primas, etc. sino también el coste de la contaminación). Por tanto, la inversión en tecnologías que reduzcan las emisiones serán rentables para las empresas si permiten ahorrar en compra de permisos (o ganar mediante la venta de permisos [4]).

No obstante, todo este argumento depende de cuántos permisos de contaminación se asignan y a qué agentes, como se verá en el siguiente epígrafe.

Mercado de permisos de CO2: la práctica

Hasta ahora, en Europa los Estados miembros (previo informe favorable de la UE) asignan gratuitamente a sus empresas contaminantes un volumen de permisos de contaminación, de modo que puedan responder a la competencia internacional sin incurrir en un sobrecoste en comparación con países que no aplican este sistema.

En España hasta ahora se han aprobado dos Planes Nacionales de Emisiones. Ahora mismo está vigente el 2º Plan Nacional de Emisiones, que abarca el periodo 2008-2012 [3]. Este plan fue elaborado bajo la responsabilidad del Secretario de Estado de Cambio Climático y Prevención de la Contaminación, que procedía de una gran empresa de refinería (es decir, de uno de los sectores afectados por el plan nacional de asignación), y que después de un periodo en la Administración pública ha vuelto a trabajar en el mismo sector.

Analizando las grandes cifras de este 2º Plan Nacional de Asignaciones se comprueba que los sectores emisores obtuvieron una asignación de permisos por encima de las emisiones que habían realizado en 2005 y, algo que sorprendía a la propia Comisión Europea, por encima de las previsiones de crecimiento de la producción (PIB) del propio Ministerio de Economía.

Estas previsiones y las asignaciones entre 2008-2012, además, se realizaron sin prever los efectos de la crisis económica, por lo que el PIB español no sólo no ha subido, sino que ha disminuido, de modo que las empresas emisoras han reducido su producción y ven como les sobran gran cantidad de permisos que pueden vender en los mercados.

Es posible analizar por sectores las cifras del 2º Plan Nacional de Asignaciones para los años 2008 a 2012, como se hace en la tabla 2.

Tabla 2: Asignación de emisiones de CO2 (toneladas) en el Plan Nacional de Asignaciones

2008 2012  % cambio 2008-2012
ENERGÍA 77.068.607 67.513.296 -12,40%
PETRÓLEO (refinerías) 15.791.369 16.478.288 4,35%
INDUSTRIAS 57.504.014 57.527.131 0,04%
TOTAL 150.363.990 141.518.715 -5,88%

Fuente: 2º Plan Nacional de Asignaciones [3]

Como puede apreciarse, en 2012 y con respecto a 2008, se permite al sector de las refinerías de petróleo incrementar su volumen de emisiones en un 4,35%; el sector industrial podrá emitir prácticamente la misma cantidad; y sólo se reduce (en un 12,40%) el sector de la energía [5]. Todo esto sobre lo permitido en 2008 que, como se comenta a continuación, fue excesivamente generoso.

Las empresas reaccionaron de forma virulenta ante este Plan de Asignaciones, alegando que España iba a perder competitividad a causa del coste que debían pagar las empresas comprando permisos en los mercados internacionales. Uno de los primeros informes sobre qué pasaría con el mercado de CO2 (realizado por PriceWaterhouseCoopers), señalaba que iba a haber un gran impacto en el sector industrial de España, de tal dimensión que “los gastos que implicaban a las empresas suponían prácticamente que todas las empresas se iban a deslocalizar”, que “supondrían un gran lastre a las cuentas de resultados” y que España se iba a transformar en “un gran desierto industrial”.

Mientras, la CEOE a su vez sostenía que “El objetivo principal debe ser realizar una asignación suficiente y gratuita de derechos a las instalaciones afectadas que asegure su competitividad y mantenga la viabilidad de inversiones futuras, para lo cual los sectores incluidos en el esquema de comercio de derechos de emisión y representados en el ámbito de los sectores industriales de la CEOE, manifiestan su disposición para participar y contribuir al necesario desarrollo sostenible de España y confían en que sus expectativas y necesidades sean atendidas”.

Pero observado de cerca todo el tinglado, resultaba más que chocante. Mientras la industria obtenía asignaciones más que suficientes, su indignación no conocía limites. Las grandes eléctricas, que sobre el papel tenían que hacer esfuerzos titánicos, casi se mostraban satisfechas y complacidas, al poseer capacidad de trasladar el coste de la hipotética compra de permisos a los consumidores de electricidad vía el recibo de la luz.

¿Sucedió realmente esto? ¿Se incrementó el coste producción por la necesidad de compra de permisos en España?

Recientemente el Renade [6] ha publicado los datos de emisiones reales durante 2009 junto con el funcionamiento del mercado (tabla 3). En estos datos se constata que los que contaminan vuelven a cobrar como en el año 2008. Como se puede observar, a todas las empresas mencionadas les han sobrado permisos, que pueden vender en los mercados de emisiones. Esto ha sucedido en la mayor parte de los países europeos, debido a que, a causa de la crisis, las empresas industriales y energéticas han disminuido su producción. No obstante, en España, debido a la excesivamente generosa asignación del Gobierno, la cantidad de asignaciones sobrante ha sido mucho mayor.

Es difícil cuantificar las ganancias de cada empresa debido a la venta de permisos, ya que el precio de los mismos ha ido variando a lo largo del tiempo. El periódico Expansión ha cifrado estas ganancias en 300 millones de euros en derechos de emisión [7]. El precio medio por tonelada durante 2008 fue de 25 euros, aunque en 2009 bajó a unos 15 euros a causa de la caída de la producción industrial.

Como puede apreciarse, a la totalidad de las principales empresas emisoras de CO2 les han sobrado permisos de emisiones, lo que implica una subvención por parte del Gobierno y una perversión del mecanismo de mercado: en lugar de quién contamina paga, hemos pasado a quién contamina cobra, ya que todas estas empresas contaminantes han podido obtener ingresos por la venta de permisos. Todo ello, sin tener que cambiar la tecnología de la producción, simplemente por una asignación demasiado generosa de los permisos.

El análisis del año 2009 permite observar el enorme error de cálculo en la planificación, así como los beneficios que el cambio climático ha supuesto a estas empresas. Por ejemplo, Arcelor ha emitido el 50% de lo que tenia asignado, y le han sobrado cerca de 5 millones de toneladas de CO2 de derechos de emisión. En el sector cemento, Cemex con 7,5 millones asignados ha emitido 3,7; Portland Valderribas con 4,3 asignadas, emitió 2,6; a Lafarge le sobraron 1,2 millones de toneladas, lo mismo que a Holcim. En el sector refinero, Repsol tenía asignado 10,5 millones y ha emitido 8,7, es decir le han sobrado 1,8 millones de toneladas; a Cepsa 0,7, etc. Estos derechos sobrantes se pueden vender en el mercado de carbono. Los datos detallados pueden consultarse en www.renade.es.

De las compañías eléctricas, a Unión Fenosa le sobraron 1,8 millones de toneladas de derechos, a Iberdrola 0,8 y a Endesa 0,4. A las de cogeneración, sin embargo, les faltaron derechos: son compradores netos, frente a todos los demás que hasta ahora han sido vendedores netos.

Además, una vez concedidos los derechos de emisión no se pueden revisar. La Comisión Europea no introdujo ninguna cláusula para recortar los derechos, por ejemplo en caso de crisis económica.

Tabla 3: Asignaciones, transferidas, verificadas y derechos sobrantes en 2009 para las instalaciones industriales en las que sobran más derechos (datos en toneladas de CO2).

Instalación Asignación transferida (año 2009) Emisiones verificadas (año 2009) Diferencia asignado-emitido
Arcelor España, S.A. (antigua Aceralia Corporación Siderúrgica, S.A.) 9.323.815 4.385.832 4.937.983
Endesa Generación - Teruel 1, 2 y 3 4.136.528 2.608.886 1.527.642
Cementos Portland Valderribas S.A. (instalación de Morata de Tajuña) 2.094.610 987.680 1.106.930
Unión Fenosa Generación, S.A. - La Robla 1.841.411 743.673 1.097.738
Endesa Generación, S.A. (Compostilla) 3.622.334 2.643.249 979.085
Repsol Petróleo S.A. (instalación de Puertollano) 3.109.605 2.162.486 947.119
Cemex España S.A. (instalación de Buñol - Valencia) 1.422.192 504.396 917.796
C.T. Anllares 1.185.940 274.871 911.069
Unión Fenosa Generación. S.A. -Narcea 1, 2 y 3 1.504.027 803.929 700.098
Cemex España S.A. (instalación de Sant Feliu – Barcelona) 775.433 136.321 639.112
Cemex España S.A. (instalación de San Vicente de Raspeig - Alicante) 1.322.751 702.614 620.137
Sociedad Anónima Tudela Veguin -Carreño 1.146.799 575.848 570.951
Cemex España S.A. (instalación de Alcanar) 1.556.888 987.356 569.532

Fuente: elaboración propia a partir de datos de RENADE [7]

Por otra parte, y en otra de las flagrantes contradicciones del sistema, mientras unas pocas empresas ganaban dinero con estas ventas, el Estado español ha sido uno de los principales compradores de permisos [8]. Es decir, el resultado de la política del Gobierno ha sido invertir una gran cantidad de dinero público en la compra de permisos, mientras que se concede gratuitamente al sector privado un volumen de emisiones excesivo, que les permite obtener beneficios sin cambiar la tecnología. O dicho de otra forma, los ciudadanos pagamos de nuestros impuestos la compra de permisos, mientras que las empresas reciben una subvención encubierta, al poseer derechos de emisiones sobrantes que pueden vender.

Recomendaciones

  • Es necesario revisar las actuales políticas de reducción de emisiones. No se puede llegar a que el que contamina cobra, en una perversión del mercado al elaborar un plan nacional de asignaciones no ajustado a la realidad.
  • Se debe dar una explicación seria y es necesaria la exigencia de responsabilidades a las autoridades por los derechos asignados gratuitamente a las empresas, de una forma tan desmesurada y sin la correspondiente planificación.
  • Las empresas debieran devolver este dinero regalado por la Administración sobre todo en un momento de crisis, o comprometerse a invertirlo en inversiones bajas en carbono, en energías renovables o en I+D. Si una empresa reduce la producción, ¿no es lógico, como propuso Alemania, que pierda derechos? ¿No sería adecuado exigir algo similar cuando la reducción de emisiones no está vinculada a inversiones en mejora de la competitividad?
  • La información aquí mostrada debe ser objeto de posteriores estudios. Es necesario investigar las relaciones entre empleo y emisiones de gases de efecto invernadero, ya que puede haber empresas –sobre todo de tamaño medio o pequeño– que ganen más dinero vendiendo derechos de emisión que produciendo realmente, y por lo tanto opten por quedarse con el mínimo de trabajadores necesario para seguir recibiendo los derechos de emisión.
  • Antes de pedir esfuerzos a todos los ciudadanos es necesario explicar en qué consisten los sacrificios que tienen que hacer las compañías, máxime cuando muchas de ellas presentan unos resultados contables más que aceptables incluso en un periodo de crisis como la actual.
  • España es uno de los países que menos han reducido sus emisiones y de los que más pagan para cumplir Kioto, haciendo proyectos incluso en China (cuestión a la que se opone EE UU, por considerar que China es el país que más emite actualmente). Esto supone una falta de eficiencia y de ahorro en el gasto que posteriormente tenemos que pagar todos.

Es sabido que el problema del agujero de la capa de ozono producido por las emisiones de los CFC se solucionó cuando se exigió a las grandes empresas que emitían estos gases (como Dupont) que cambiaran su proceso productivo y dejaran de emitir (si bien han reconocido recientemente que, además, el cambio les acabó resultando rentable), y no porque millones y millones de consumidores de todo el mundo se pusieran realmente de acuerdo en dejar de utilizar los sprays. El problema del cambio climático es más complicado, pero es evidente que la responsabilidad de los grandes emisores es clave para su solución.

Por último, y tal vez lo más importante, los inesperados beneficios que han obtenido las empresas que han vendido derechos de emisión sin haber hecho ningún esfuerzo por reducir las suyas, son un magnífico ejemplo de cómo la ciega mistificación de las bondades del mercado puede llevar a situaciones absurdas. Y de cómo la asignación social y política que hacemos de derechos y de propiedad –y no el falaz argumentario de la meritocracia y el esfuerzo– es la que acaba determinando que a unos les vaya muy bien y a otros no tanto.

Otras referencias
- AEMA. EEA Report No 9/2009 Greenhose Gas Emisión Trends and Projections in Europe, 2009.
- CEOE. Recomendaciones de los sectores industriales de la CEOE para la elaboración del Plan Nacional de Asignación de Derechos de Emisión. Periodo 2008-2012. CEOE. Madrid, 19-10-2005.
- EXPANSION. “El fraude del IVA pone en peligro el sector del CO2”. http://www.expansion.com/2009/12/10/empresas/energia/1260484950.html
- EXPANSION. “Hasta 2012, salvar el carbón con el recibo de luz costará 4.700 millones”. http://www.expansion.com/2009/10/25/empresas/1256505712.html