La normativa Seveso

Importantes carencias en la aplicación de la legislación para evitar los riesgos de graves accidentes industriales.

Antonio Ferrer Márquez, Técnico de Medio Ambiente del Instituto Sindical de Trabajo, Ambiente y Salud (ISTAS-CCOO). Revista El Ecologista nº 48.

Tras el grave accidente de Seveso (Italia) y otros similares, la Unión Europea desarrolló una normativa dirigida a prevenir los accidentes en determinados sectores industriales. La aplicación de esta reglamentación, conocida como la normativa Seveso, adolece de graves carencias e incumplimientos en el Estado español, lo que supone un importante riesgo para los trabajadores, para el medio ambiente y para las poblaciones cercanas a las industrias. Por desgracia, estos riesgos a veces han devenido en tragedias.

La fuerte presión social provocada por el desastre químico de Seveso y otros anteriores como el de Flixborough (Reino Unido) en 1974, que se cobró la vida de 28 trabajadores, unido también al coste económico que estos sucesos ocasionaron, motivaron el inicio de una actividad legislativa de la Unión Europea con el fin de prevenir los accidentes en el ejercicio de la actividad de determinadas industrias por la presencia de sustancias peligrosas, limitar sus consecuencias a la población y al medio ambiente y velar por la seguridad de los trabajadores en su lugar de trabajo. Fruto de esta actividad legislativa es la conocida como normativa Seveso, que se inició con la promulgación de la Directiva 82/501/CEE.

Una legislación al paso que marcan los desastres químicos

Las posteriores modificaciones en la normativa Seveso han venido motivadas, en gran medida, por el acontecimiento de nuevos accidentes que han exigido la configuración de un marco más amplio de actividades y sustancias afectadas y unas obligaciones más exigentes. Los trágicos sucesos de Bophal (India) y San Juan de Ixhuatepec (México) determinaron la primera modificación de la normativa [1] al ponerse de manifiesto los riesgos que plantea la proximidad de las instalaciones químicas a los núcleos y zonas residenciales. Entre otras medidas, se estableció el control de la ocupación del suelo en torno a instalaciones de este tipo.

La segunda modificación normativa fue casi una consecuencia obligada de otra serie de accidentes químicos: el vertido de cianuro que contaminó el Danubio (Baia Mare, Rumania) y el desastre ecológico de Aznalcóllar (Huelva), que pusieron de manifiesto que muchas actividades de almacenamiento y tratamiento de la minería podían tener consecuencias ecológicas muy graves; el accidente pirotécnico de Enschede (Holanda), que reveló que la producción y el almacenamiento de sustancias pirotécnicas y explosivas conlleva graves riesgos de accidentes; o la explosión en la fábrica de fertilizantes de Toulouse (Francia), que puso de relieve el peligro que suponía el almacenamiento de nitratos de amonio y abonos a base de estas sustancias.

Esta nueva modificación normativa [2] determinó, entre otros aspectos, la inclusión de nuevas actividades y sustancias en el ámbito de aplicación de la norma, y la exigencia de aportar mayor información a todas las personas que pudieran verse afectadas por un accidente, tanto trabajadores como población en general.

La normativa Seveso en España

La normativa Seveso en España viene determinada, fundamentalmente, por el Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. Esta norma ha sido modificada recientemente por el RD 948/2005, de 29 de julio, entre otros motivos para incorporar la última modificación europea (Directiva Seveso III) y para trasponer algunas obligaciones contenidas en la Directiva Seveso II que no habían sido recogidas correctamente. Esta deficiente trasposición ocasionó un apercibimiento por escrito por parte de la Comisión Europea [3] a las autoridades españolas. A juicio de la Comisión, la legislación española no ofrecía la protección adecuada al público ni al medio ambiente. En concreto, los aspectos incumplidos se referían a los planes de emergencia, el control de la urbanización, la información pública y las inspecciones, aspectos todos ellos de especial relevancia para la prevención y el control de accidentes.

Sin entrar en detalle en el contenido [4] del RD 1254/1999, podemos diferenciar entre aquellos establecimientos afectados por el nivel inferior del RD y los afectados por el nivel superior, sometidos a unas obligaciones más exigentes. Esta diferenciación se basa, fundamentalmente, en la cantidad y peligrosidad de las sustancias presentes en el establecimiento, lo que motiva un mayor riesgo para la población y el medio ambiente en caso de accidente. Por ello, los titulares de los establecimientos del nivel superior, además de cumplir las obligaciones del nivel inferior, tienen que elaborar un informe de seguridad y contar con un plan de emergencia exterior (PEE), elaborado por las Comunidades Autónomas, y en donde se establecen las medidas de prevención y de información, así como la organización y los procedimientos de actuación y coordinación de los medios y recursos, con el objeto de prevenir y controlar las consecuencias de un accidente grave sobre la población, el medio ambiente y los bienes que pudieran verse afectados.

Tabla 1. Obligaciones del industrial

Establecimientos de nivel inferior
- Obligaciones Generales (Art. 5)
- Notificación (Art.6)
- Política de prevención de accidentes graves (Sistema de gestión de la seguridad) (Art. 7)
- Control de las modificaciones establecimiento / instalación (Art. 10)
- Plan de Emergencia Interior (Art. 11)
- Información en caso de accidente grave (Art. 14)
- Otras informaciones (Art. 6.3)
Establecimientos de nivel superior (además de los requisitos anteriores)
- Informe de Seguridad (Art. 9)
- Información Plan de Emergencia Exterior (PEE) (Art. 11)

Entre las obligaciones impuestas por el RD 1254/1999 a las autoridades competentes, fundamentalmente las CC AA, se encuentran la obligación de elaborar los PEE, suministrar información sobre los accidentes graves producidos, informar a la población sobre las medidas de seguridad y los planes elaborados, realizar simulacros de accidentes y desarrollar inspecciones periódicas en los establecimientos afectados.

Tabla 2. Obligaciones de las autoridades competentes

Establecimientos de nivel inferior
- Ordenación Territorial (Art. 12)
- Inspección y control (Art. 19)
- Efecto Dominó (Art. 8)
Establecimientos de nivel superior (además de los requisitos anteriores)
- Elaborar Plan de Emergencia Exterior (Art. 11)
- Información de Accidente Grave (Art. 15)
- Información población medidas de seguridad (Art. 13)

Dificultades para obtener información

Antes de aportar cualquier dato que permita valorar el desarrollo y cumplimiento de la normativa Seveso en España, es necesario poner de relieve la dificultad que representa conseguir información en esta materia. Entre las razones se encuentran la falta de coordinación entre la Administración Autonómica y la Central, la escasa y deficiente respuesta de los organismos competentes -tanto autonómicos como estatales-, a las solicitudes de información realizadas, la escasa información registrada en las webs oficiales, la ausencia de datos centralizados en un solo organismo a escala estatal o la deficiente actualización de los mismos.

El número total de instalaciones afectadas por la normativa Seveso en España es de 545. De ellas, 298 corresponden a instalaciones afectadas por el nivel inferior y 214 lo estarían por el nivel superior. El resto -33- no han podido ser determinadas, por la falta de información al respecto.

Tabla 3. Instalaciones afectadas por la normativa Seveso en España

INSTALACIONES AFECTADAS POR RD 1254/1999

Comunidad Autónoma Art. 6 y 7 (nivel inferior) Art. 9 (nivel superior) Sin determinar TOTAL
Andalucía 19 32 4 55
Aragón* 14 14 3 31
Asturias* 9 8 0 17
Baleares 1 4 0 5
Canarias* 0 7 0 7
Cantabria* 0 8 0 8
Castilla-La Mancha SD SD 24 24
Castilla y León* 42 5 0 47
Catalunya* 77 66 0 143
Extremadura 15 0 0 15
Galicia 19 9 0 28
La Rioja* 2 0 0 0
Madrid* 45 8 0 53
Murcia 14 13 0 27
Navarra SD SD SD SD
Euskadi* 19 25 0 44
País Valencià 22 15 0 37
Ceuta SD SD SD SD
Melilla SD SD 2 2
Total 298 214 33 545

Fuente: elaboración propia a partir de los datos aportados por la Dirección General de Protección Civil (año 2001) y las CC AA (en aquellas marcadas con *, año 2004). SD: Sin datos.

Las principales actividades afectadas por esta normativa son el almacenamiento y distribución de gases e hidrocarburos (37%), la producción, manipulación y almacenamiento de productos químicos (22%) y la fabricación y almacenamiento de abonos, productos fitosanitarios, plaguicidas y similares (15%).

Tabla 4: Actividades afectadas por la normativa Seveso

Almacenamiento/distribución de gases, hidrocarburos y derivados 192
Producción/manipulación/almacena-miento de productos químicos 115
Fabricación/almacenamiento de abonos, fitosanitarios y similares 38
Refinería y petroquímica 20
Tratamiento y depuración de aguas 25
Fabricación de metales y aleaciones 15
Fabricación de plásticos, resinas y fibras 36
Producción de azúcar 12
Fabricación de vidrio 6
Fabricación de cloro y derivados 9
Fabricación de papel 5
Otros 46

Fuente: elaboración propia a partir de los datos aportados por la Dirección General de Protección Civil y las CC AA.

Accidentes

Del periodo comprendido entre 1987-2004 se tiene información de 26 accidentes industriales con emisión de sustancias químicas peligrosas en el desarrollo de actividades afectadas por la normativa Seveso [5]. De éstos, 19 fueron clasificados como accidentes graves y, por lo tanto, notificados a la Comisión Europea. Hubo 18 víctimas mortales.

El más grave de ellos tuvo lugar el 14 de agosto de 2003, en la Refinería Repsol de Puertollano, donde 9 trabajadores perdieron la vida. Junto a estas muertes, los accidentes reseñados ocasionaron la intoxicación de más de un centenar de personas y momentos de gran alarma social, motivada en muchos casos por la falta de información suministrada por las autoridades competentes. En el caso del accidente de Puertollano, a pesar de su gravedad y aparatosidad [6] las autoridades no llegaron a activar el Plan de Emergencia Exterior, en una interpretación muy subjetiva de la ley y difícilmente justificable.

Respecto a la distribución geográfica de los accidentes, el mayor número se produjo en Catalunya -9-, seguida de País Vasco -4- y Andalucía -3-, coincidiendo con las zonas de mayor implantación de industrias y con el mayor tamaño de las mismas. La mayoría de los accidentes documentados tuvieron lugar en industrias de la petroquímica y refino y en industrias de fabricación de productos químicos. El tipo de accidente más frecuente fue el incendio y la explosión -10-. Los productos implicados con mayor frecuencia fueron los productos hidrocarbonados -10- y los productos químicos -11-, fundamentalmente el cloro y sus derivados.

Cumplimiento de la normativa Seveso

Como se ha mencionado, la normativa española ha incumplido durante varios años las disposiciones contenidas en la normativa comunitaria, lo que ocasionó la amenaza de sanción por parte de la Comisión Europea y, lo que es más importante, la configuración de un marco de protección frente a los riesgos de accidentes en las instalaciones afectadas claramente insuficiente respecto a la protección de la ciudadanía y del medio ambiente.

Además, la falta de información y de coordinación entre los organismos competentes sobre los diferentes aspectos de la normativa Seveso cobra, en el apartado del cumplimiento normativo, especial relevancia.

Es necesario comentar también el número de planes de emergencia exterior homologados. La elaboración de los PEE corresponde, en la gran mayoría de los casos, a las CC AA. Sin embargo, su homologación definitiva corresponde a la Administración Central, concretamente a la Comisión Nacional de Protección Civil. La homologación de un PEE supone el visado definitivo para su correcta implantación en el territorio afectado. Pues bien, de los 214 establecimientos del nivel superior que deben de tener homologado su PEE, sólo 177 han sido homologados [7].

La falta de coordinación y cooperación entre Administraciones competentes se pone de relieve en esta materia, donde las CC AA, una vez aprobados los PEE, no los trasladan a la Administración Central para proceder a su homologación definitiva.

La información a la población tiene una gran importancia en la normativa Seveso. En el artículo 13 de la Directiva 96/82/CE se establece: “Los Estados miembros velarán porque las personas que puedan verse afectadas por un accidente grave que se inicie en un establecimiento contemplado en el artículo 9 [nivel superior] reciban de oficio la información sobre las medidas de seguridad que deben tomarse y sobre el comportamiento que debe adoptarse en caso de accidente”.

Sin embargo, a tenor del Informe de la Comisión Europea sobre la aplicación en los Estados miembros de esta Directiva entre 2000 y 2002 [8], en el Estado español sólo se proporcionó información al público respecto del 18% de los establecimientos afectados, representando uno de los niveles más bajos de la Unión Europea, donde la media era del 63,8%.

En lo que respecta a las inspecciones que se tienen que realizar en los establecimientos del nivel superior [9], según este informe, sólo se llevaron a cabo en el 36% de los establecimientos afectados, porcentaje que sólo era menor en el caso de Italia [10].

Sólo cabe concluir que el grado de cumplimiento de las disposiciones emanadas de la normativa Seveso en España presenta serias deficiencias e incumplimientos que suponen, de por sí, un grave peligro para la protección de los trabajadores, la ciudadanía en general y el medio ambiente frente a los riesgos ocasionados por los accidentes graves en los que estén presentes sustancias peligrosas.