La nueva normativa europea favorece la incineración frente a otras alternativas de gestión de residuos más eficaces y menos perjudiciales para la salud humana y el medio ambiente. Entre los riesgos más importantes de esta opción destaca el que suponen las partículas ultrafinas.

Ángel Ayuso, Comisión Jurídica de Ecologistas en Acción. El Ecologista nº 60

Se dice con frecuencia que quien hace la ley hace la trampa. Personalmente siempre he pensado que la ley es un instrumento de la Justicia, y que precisamente el objeto de la ley es evitar la trampa y dar a cada uno lo que le corresponde, es decir, hacer justicia. Lamentablemente, en este mundo tan complejo que nos ha tocado vivir, parece que cada vez son más –y más poderosos– aquellos que usan la ley como trampa, con el fin de conseguir sus propósitos, de manera aparentemente limpia y segura.

Cuando se hace una norma (una ley, un reglamento o una simple orden) lo que se busca es regular las conductas en un determinado sentido de todas aquellas personas a las que les afecta. El Código Penal describe unas determinadas actuaciones y les asocia una pena, con objeto de que dichas conductas sean evitadas. El Estatuto de los Trabajadores describe los derechos y deberes que todos los asalariados y sus patrones deben de tener en cuenta en el ámbito laboral. Y lo mismo sucede con las leyes ambientales, las cuales nos muestran los lugares o las especies que se han de proteger, las conductas que suponen agresiones al medio ambiente, los procedimientos necesarios para hacer valer esos derechos, etc.

Conceptos jurídicos indeterminados

Para ello, la técnica legislativa parte de unos determinados supuestos acaecidos o previsibles, extrae causas y consecuencias y formula reglas universales que puedan normar todos los supuestos que se dan en la realidad. Pero la realidad es mucho más rica en supuestos que lo que los legisladores puedan imaginar. ¿Qué hacer entonces para poder regular el mayor número posible de situaciones sin tener que elaborar voluminosos e interminables códigos? Pues utilizar fórmulas a modo de comodín que sirvan para muchos supuestos, como son los conceptos o ideas de buena fe, justiprecio o interés general. Estas fórmulas se conocen como conceptos jurídicos indeterminados.

Y es precisamente ahí, en esa falta de concreción, donde caben varios supuestos, en donde se oculta la trampa. Y no es que se haya pensado la ley con la intención de hacer la trampa, es su uso por quienes tienen un interés determinado el que hace que la ley se convierta en tramposa.

Son muchos los casos en que desde las administraciones públicas se está usando del concepto de interés general –o también social, público o regional– para llevar a cabo actuaciones que atentan directamente contra el entorno natural, a favor de unos pocos pero siempre poderosos.

Pongamos algunos ejemplos. El Gobierno de la Comunidad de Madrid, para poder llevar a cabo la duplicación de la carretera M-501, sobre la que pesaba una declaración de impacto ambiental negativa que impedía tal obra por atravesar una zona LIC, la declara como de interés público, pues esta declaración está prevista en la legislación de la Comunidad.

El mismo Gobierno de la Comunidad de Madrid, para destinar los terrenos de un antiguo depósito de agua a fines distintos a los que ya habían sido proyectados, y con el ánimo de ir contra lo acordado por el anterior ejecutivo, amparado en el artículo 161 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, lo declara como proyecto de interés general. Esto le permite modificar el diseño original e incluso actuar de forma contraria al planeamiento municipal, resultando que un terreno que iba a ser destinado a parque público en su totalidad, ahora aparece mutilado en gran parte de su superficie por la construcción de un campo de golf, beneficio de unos pocos a causa del interés general.

El año pasado se publicó el Real Decreto-Ley 3/2008, de 21 de abril, de medidas urgentes y excepcionales para paliar la sequía en la provincia de Barcelona, el conocido como mini-trasvase del Ebro a Barcelona. Pues bien, su artículo 6 declara de interés general dichas obras. Ello supone que la Administración tiene todo el derecho a expropiar los terrenos por donde discurra el trazado, tramitar de urgencia el procedimiento sin sujeción a los requisitos de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas o –y esto es lo más grave– no estar obligada a elaborar un informe que justifique su viabilidad económica, técnica, social y ambiental.

La Ley de Ordenación del Territorio de Castilla y León (Ley 14/2006) aprueba un proyecto urbanístico, la mal llamada Ciudad del Medio Ambiente de Soria, sobre la base de la “excepcional relevancia para el desarrollo social o económico” –perífrasis de la idea de interés general– aunque para ello tenga que transformar todo un entorno de gran valor, como es el Soto de Garray.

Y no son éstas las únicas ocasiones en las que puede usarse la Ley para hacer la trampa. Por ejemplo, tan solo en la legislación urbanística está previsto el uso del concepto sobre el interés general en más de veinte supuestos diferentes a lo largo de todas las leyes autonómicas urbanísticas. Así se permiten desde la modificación, suspensión o revisión de planeamientos hasta la cesión de suelo, pasando por la posibilidad de otorgar licencias de edificación sin estar definitivamente aprobados los planes o proyectos, entre otros muchos supuestos.

¿En que medida podemos evitar que esta instrumentalización de la norma atente contra el medio ambiente? La respuesta no es sencilla, porque estamos ante asuntos estrictamente jurídicos, de interpretación de las normas, que exigen demostrar al juez que el interés general por el que se desarrolla un determinado acto no es tal, sino otro bien distinto.

Cuando en aplicación de las normas, es una Administración Pública la que realiza la acción, ese acto se puede recurrir ante los Juzgados del orden Contencioso-Administrativo, bien por los afectados o perjudicados, bien por asociaciones o cualquier ciudadano en los casos en que lo haya previsto la correspondiente ley.

¿Cómo se han pronunciado los tribunales cuando se plantean casos como éstos? Pues bien, dicen los estudiosos del Derecho administrativo que la solución ha de darse en cada caso concreto, no pudiéndose generalizar sobre estos conceptos, y que para su entendimiento han de tenerse en cuenta valores y principios generales admitidos así como la experiencia acumulada.

En el asunto de la duplicación de la carretera M-501 en la Comunidad de Madrid, el Tribunal Superior de Justicia ha anulado las resoluciones dictadas por el Gobierno de la Comunidad para llevar a cabo el proyecto, y aunque no se fundamenta exclusivamente en ello, se pronuncia sobre la calificación del proyecto como de interés general a causa de la elevada siniestralidad (razones que da el Gobierno de la Comunidad) argumentando que tal causa no puede considerarse como de interés general.

Tanto el trasvase del Ebro como la Ciudad del Medio Ambiente soriana suponen un uso más retorcido de la fórmula, porque al estar amparados en normas con rango de Ley escapa del control de los tribunales ordinarios y sólo cabe el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Pero este recurso sólo lo pueden interponer el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados o Senadores y los gobiernos o cámaras legislativas de las Comunidades Autónomas, o un órgano judicial.

Concretar el significado

Desde la Comisión Jurídica de Ecologistas en Acción, además de pelear legalmente contra muchas de estas agresiones, estamos llevando a cabo un intento por conseguir que cuando se usen fórmulas de este tipo, se concrete su significado lo más posible. Ésta es la única manera de evitar un uso no digo fraudulento, porque no lo es, es perfectamente legal, pero sí un uso que para beneficiar a ciertos grupos o para impulsar medidas económicas, arrase determinados lugares, ecosistemas, parajes o especies de los que no cabe ninguna duda que estos sí son de interés general puesto que nos han sido legados para uso y disfrute de todos. Así lo reconoce la Constitución Española en su artículo 45, y nadie bajo ningún concepto (mucho menos si es indeterminado) debería estar habilitado para su destrucción o su transformación.

Es por eso que proponemos al legislador comunitario, estatal, autonómico e incluso a los más modestos ayuntamientos que tengan en cuenta este problema que muchas veces pasa, queremos pensar, inadvertido a la hora de elaborar las normas. Y es que cuando se está regulando un aspecto concreto de la realidad, es posible concretar de tal manera que después los operadores jurídicos o cualquier ciudadano sepan claramente cuál es el sentido en el que hay que actuar.

Algo así como lo que sucede en la Ley de Costas, que califica las “obras de interés general cuando sean necesarias para la protección, defensa y conservación del dominio público marítimo-terrestre así como su uso, cuando supongan la creación, regeneración y recuperación de playas, y las de acceso público al mar”. Aunque también cabe la posibilidad contraria, que se legisle de tal modo que no deje oportunidad de hacer valer una postura conservacionista, imponiendo claramente un criterio destructivo como sucede en la Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Rioja, que considera “obra pública de interés general aquélla que la Comunidad Autónoma realice, destinada a la construcción o acondicionamiento de infraestructuras básicas de uso y dominio público, tales como carreteras, obras hidráulicas, de energía o de transporte, etc.”.