El Estado español está a la cabeza de las infracciones ambientales de la UE.
Samuel Martín-Sosa Rodríguez, Ecologistas en Acción. Revista El Ecologista nº 46.
La Unión Europea está llevando a cabo un proceso de ‘simplificación» de la legislación ambiental, eufemismo que en realidad encubre un fuerte proceso de desregulación: las normas que han aparecido recientemente no protegen adecuadamente ni el medio ambiente ni nuestra salud. Del mismo modo, cada vez se dificulta más la acción de control de los grupos ecologistas, sobre todo por el debilitamiento planificado del sistema de quejas.
La legislación ambiental europea comenzó a desarrollarse en 1973 con el objetivo de responder a las preocupaciones sobre los límites del crecimiento que afloraban en los foros internacionales. Desde que el Estado español ingresó en la Comunidad Económica Europea en 1986, no han cesado de incorporarse a nuestra legislación numerosas normativas ambientales cada vez más exigentes. Aproximadamente el 80% de las leyes ambientales de cada país de la Unión Europea (UE), proviene de legislación comunitaria (1).
Sin embargo, según diversos informes, los indicadores ambientales demuestran un deterioro continuo casi generalizado del medio ambiente. Así, la Tercera Evaluación del Medio Ambiente en Europa, de la Agencia Europea de Medio Ambiente (2), confirma lo ya anunciado por las conclusiones de la anterior evaluación, que señalaba que las medidas políticas emprendidas para atajar la situación ambiental no habían producido, salvo algunos avances en ámbitos concretos, una mejora sustancial del estado general del medio ambiente. En el caso español, el recientemente aparecido Informe del Observatorio de la Sostenibilidad indica que la destrucción medioambiental en nuestro país crece más que la economía, y que cada vez hay una contribución mayor del Estado español a los impactos globales (3).
Somos los primeros
En el marco de la UE, nuestro país es el mayor infractor de la legislación ambiental. Así queda reflejado en el informe que la Comisión Europea elabora anualmente sobre el grado de cumplimiento de dicha legislación por parte de cada Estado miembro. En 2004 la Comisión constató 54 infracciones ambientales en nuestro país, lo que supone el 20% de todas las cometidas en la UE (ver gráfico 1). Esta situación, lejos de ser algo excepcional, confirma una tendencia arrastrada, ya que durante los últimos años siempre hemos sido de los cinco Estados más infractores. En 2001 el número de infracciones de nuestro país fue de 7, es decir, un 6% del total, lo que le colocaba en cuarto lugar por detrás de Francia, Portugal y Grecia. En 2002, empataba en la segunda posición con varios países acaparando el 9% de las infracciones, porcentaje que prácticamente se mantuvo durante 2003 (4, 5, 6 y 7).
Gráfico 1. Infracciones constatadas por la Comisión Europea en 2004
Las razones de este triste récord son diversas. El 40% de las infracciones detectadas en 2004 son relativas a las Directivas de Aves y Hábitats. A nadie se le escapa que el Estado español es el principal contribuyente a la red Natura 2000. El 33% de las zonas ZEPA están en nuestro país. En cuanto a los LIC, el Estado español contribuye con cerca del 28% de toda la superficie abarcada por esta figura de protección en la UE (8). Podría estarse dando por tanto la circunstancia de que, al poseer mayor biodiversidad protegida, se infringe más.
Sin embargo, también es evidente que existe una tradición de menosprecio hacia el medio ambiente en nuestro país. El medio ambiente se ha incorporado al discurso político más como un elemento decorativo y de corrección política que como una preocupación real. En general, las Administraciones regionales y locales ven en la legislación ambiental un obstáculo a salvar a la hora de llevar a cabo sus proyectos. En otros países del centro y norte de Europa, la sensibilización hacia estos temas parece ser mayor y también hay una incorporación más real del medio ambiente entre las prioridades políticas.
Por otro lado, mientras gran parte de las competencias en materia de medio ambiente pertenecen a las Comunidades Autónomas, el responsable ante el ejecutivo comunitario es el Estado miembro. Esto coloca al Gobierno central en un hipotético enfrentamiento con las Administraciones regionales que a menudo es más cómodo evitar. Además, se carece de los mecanismos de inspección y control adecuados para vigilar el cumplimiento de la legislación ambiental por parte de dichas administraciones. Merece la pena señalar el gran déficit de formación de los jueces españoles en materia de legislación ambiental comunitaria (9). También el número de cuestiones prejudiciales planteadas por juzgados españoles ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, solicitando interpretación del derecho comunitario es notablemente bajo. Es decir, parece que la legislación ambiental europea apenas se conoce o utiliza en los juzgados de nuestro país.
Cómo se detecta una infracción
La Comisión Europea es, en virtud del artículo 211 del Tratado de la Comunidad Europea, la guardiana del cumplimiento de la legislación (10). Las formas en que la Comisión puede enterarse de que una norma ambiental europea está siendo incumplida son básicamente dos: los casos abiertos de oficio y las quejas ante la Comisión.
Casos abiertos de oficio. La Comisión puede enterarse de un incumplimiento como resultado de su propia actividad de seguimiento de las medidas adoptadas en los Estados miembros, o a través del Parlamento Europeo.
No-comunicación o no-conformidad de las medidas comunicadas. Cuando se adopta una directiva europea, los Estados miembros tienen un plazo para trasponerla al derecho nacional y tienen obligación de comunicar a la Comisión cómo se va a llevar a cabo esa transposición. Si la Comisión no recibe información sobre las medidas adoptadas, o si las medidas comunicadas para ajustarse al derecho comunitario no son satisfactorias, puede abrir, de oficio, un procedimiento de infracción contra el Estado miembro.
Preguntas parlamentarias o Comisión de Peticiones. Los eurodiputados pueden plantear preguntas orales o escritas a la Comisión Europea sobre proyectos desarrollados en los Estados miembros y sobre su grado de ajuste a la legislación ambiental europea. Asimismo, el Parlamento Europeo dispone de una Comisión de Peticiones que investiga peticiones enviadas por los ciudadanos europeos. Si dicha petición implica un incumplimiento de la legislación, la Comisión Europea debe tomar cartas en el asunto y abrir, de oficio, un procedimiento de infracción. En esta vía, los ciudadanos juegan un papel fundamental, ya que son ellos generalmente quienes alertan a los europarlamentarios sobre la infracción y ejercen presión para que se interesen por ella.
Quejas ante la Comisión Europea. Este sistema es utilizado fundamentalmente por las organizaciones ecologistas para denunciar incumplimientos. La Comisión Europea se entera mediante la queja de la posible existencia de una infracción, investiga, establece contactos con el país presuntamente infractor y, si lo estima oportuno, abre un procedimiento de infracción con el objetivo de que dicho Estado miembro modifique su comportamiento y se ajuste al derecho comunitario. Esta vía es fundamental para la detección de infracciones. Entre el 40-60 % de los procedimientos de infracción abiertos por la Comisión tienen su origen en una queja (ver gráfico 2). Al igual que en el caso anterior, esta vía depende casi exclusivamente de la actividad ciudadana.
Gráfico 2. Porcentaje de infracciones detectadas por presentación de quejas
La primera conclusión que se deduce de estas cifras es que la Comisión Europea, a pesar de ser la guardiana del tratado, carece de capacidad real de vigilancia in situ y para velar por el cumplimiento de la legislación ambiental. La segunda, es que las organizaciones ecologistas están funcionando como auténticos vigilantes del medio ambiente.
Es importante señalar que, además de ser el español el Estado miembro que más infringe, también es sobre el que más se quejas se reciben. La actividad denunciante de las organizaciones ecologistas del Estado español es muy superior a la de cualquier otro país de la UE. En 2004, más del 20% de las quejas que la Comisión Europea mantenía abiertas por supuestas infracciones de la legislación ambiental europea provenían del Estado español (12). Ecologistas en Acción es responsable de más de la mitad de dichas quejas.
De todos los casos españoles que la Comisión Europea mantenía abiertos en 2004, el 2% se debían a ausencia de comunicación de medidas de transposición, el 4% a medidas de transposición defectuosas (es decir, aun habiéndose realizado la transposición, ésta no se ajustaba a lo exigido por la Directiva), y el 94% a una “mala aplicación” del derecho comunitario, es decir, a una violación de las directivas ambientales. Se podría decir por tanto, que el Estado español se dota del cuerpo legislativo necesario, que dicho cuerpo legislativo es en general de buena calidad (de acuerdo a los patrones europeos), pero que posteriormente lo incumple de forma generalizada.
Debilitamiento del sistema de quejas
La propia Comisión Europea reconoce a las organizaciones ecologistas su papel fundamental en la detección de infracciones mediante el uso que hacen del sistema de quejas (12). Al mismo tiempo, la Comisión reconoce que este sistema se encuentra totalmente saturado. Actualmente todas las quejas del Estado español son atendidas por solamente tres técnicos juristas, con lo que la atención y dedicación que recibe cada una es absolutamente insuficiente.
Sin embargo, en lugar de poner medios para mejorar y fortalecer este mecanismo –dada la relevancia que parece tener en la detección de infracciones–, el camino que ha emprendido la Comisión Europea es exactamente el contrario: se ha optado por debilitar el sistema y hacerlo aún menos eficiente. Lejos de dotar a la Unidad Legal de la Dirección General de Medio Ambiente de los medios apropiados para un correcto funcionamiento, la Comisión está adaptando la carga de trabajo a los medios existentes. Para ello está siendo mucho más selectiva a la hora de elegir qué quejas son importantes y cuáles no. La práctica que parece estar imponiéndose es la de registrar cada vez menos quejas por un lado, y cerrar el mayor número posible de las ya abiertas por otro. Esta práctica tiene su reflejo patente en las cifras: en 2003 la Comisión trataba 450 casos españoles de infracciones medioambientales. En octubre de 2005 este número se había reducido a 180, es decir, un 60% menos en apenas año y medio (ver gráfico 3).
Gráfico 3. Número de casos de infracciones ambientales del Estado español tratados por la Comisión Europea (2002=100%)
En virtud de lo establecido por la propia Comisión Europea, cualquier queja recibida “deberá ser registrada sin selección alguna” (13, 14). En este sentido, el Ejecutivo comunitario estaría incurriendo en una “mala administración” por dejación de sus funciones. Recientemente, el antiguo Jefe de la Unidad Legal de Dirección de General de Medio Ambiente, Ludwig Kramer, denunció en un Taller de Quejas ante la UE organizado por Ecologistas en Acción, que el sistema de promoción de los funcionarios de la Comisión incentiva a aquellos que no registran las quejas (15). De hecho, cuando un funcionario propone comenzar un procedimiento de infracción contra un Estado miembro, la propuesta se somete a un escrupuloso control administrativo, jurídico y político. Sin embargo, no existe control alguno sobre el funcionario que no registra una queja. Esta situación contrasta mucho con los propósitos de buena gobernanza que hace la Comisión, basados en la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia, y la coherencia (16).
La voluntad de la Comisión parece ser claramente la de permanecer lo más ciega posible ante las infracciones cometidas por los Estados miembros y sólo intervenir en casos muy extremos. Otra prueba de ello es que, a pesar de no tener una amplia capacidad real de vigilancia sobre el terreno, sin embargo sí existe una teórica cierta capacidad de inspección cuando hay sospecha de infracción, que está absolutamente infrautilizada. La Comisión puede, motu proprio, decidir visitar in situ un proyecto que se esté llevando a cabo en un Estado miembro, aunque éste puede negarse a autorizar la visita. Actualmente estas visitas rara vez se producen, y si tienen lugar siempre media una invitación del Estado miembro, lo que indica la falta de voluntad de la Comisión de comprobar los argumentos expuestos por las organizaciones ecologistas.
La Comisión ha dado señales recientemente de que su atención va ser prioritaria para aquellas quejas que denuncien falta de transposición o transposición defectuosa, casos estructurales de mala aplicación, o incumplimientos de obligaciones “esenciales”, como por ejemplo las designaciones. El pasado octubre, por ejemplo, se ha hecho pública la decisión de la Comisión de llevar al Estado español ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas por no designar las demarcaciones hidrográficas, como obliga la Directiva Marco de Agua. Para el resto de casos, la Comisión recomienda hacer un uso menos sistemático del procedimiento de quejas, y en caso de recurrir al mismo, proceder a una “sectorialización”, es decir, agrupar los diferentes casos en quejas “paquete” horizontales (12).
El fortalecimiento del sistema de quejas es una reivindicación ya histórica de movimiento ecologista europeo (mayor información, plazos más cortos y estrictos, más personal…) (17). Sin embargo, de forma paralela a esta justa demanda, parece necesario trabajar en otros frentes. El Ministerio de Medio Ambiente ha señalado recientemente que su objetivo principal es reducir el número de casos abiertos contra el Estado español (18). Aunque del total de casos, menos del 10% son competencia exclusiva del ministerio de Medio Ambiente (el 35% son competencias compartidas con Administraciones locales o regionales), el que responde frente a Europa es el Estado miembro, por lo que el interés del Ministerio en solucionar el conflicto es alto. Por ello puede resultar interesante estudiar, junto con este Ministerio, posibles mecanismos de solución de las posibles infracciones de forma preventiva, antes de llegar a presentar la denuncia.
El marco global europeo
La UE está caminando en los últimos tiempos hacia una desregulación ambiental cada vez mayor. La saturación del sistema de quejas está siendo utilizada como un argumento más a favor de este proceso. La lógica es aplastante: “si la legislación ambiental provoca saturación del sistema de quejas porque se infringe mucho dicha legislación, eliminemos la legislación ambiental, y desvirtuemos el sistema de quejas, con lo que cada vez tendremos menos infracciones y cada vez será más difícil quejarse de las infracciones que aún puedan existir”. En castizo, ojos que no ven, corazón que no siente.
Y este proceso no ha hecho más que comenzar. La UE está supuestamente llevando a cabo un proceso de simplificación de la legislación existente y venidera que bajo el lema “legislar mejor” está sirviendo claramente de tapadera para una desregulación ambiental. Las siete Estrategias Temáticas que, en función del 6º Programa de Acción Medioambiental, deberían ver la luz antes de final de 2005, están siendo totalmente desnaturalizadas. Las que ya han aparecido (Calidad del Aire, Marina…) lo han hecho con unos resultados mucho más pobres de lo marcado inicialmente. En los términos actuales, las Estrategias Temáticas y su normativa acompañante están lejos de asegurar la protección del medio ambiente y la salud.
La mejor y más simple legislación es aquella que establece objetivos cuantificables y calendarios concretos. Sin embargo, la tendencia actual es ir hacia objetivos orientativos, confiar la consecución de dichos objetivos a acuerdos voluntarios, o relegar las decisiones concretas (y esenciales) a los ámbitos estatales o regionales. Como parte de este proceso de simplificación de la legislación, la Comisión anunció el pasado octubre un plan de tres años durante los que se eliminarán, reformarán, refundirán hasta 200 piezas legislativas. Entre la normativa ambiental afectada se encuentran directivas y reglamentos relativos a residuos, contaminación atmosférica, control de la contaminación industrial (Directiva IPPC)… Para echarse a temblar.
Notas y referencias
1. BEE, 2005: EU Environmental Policy Handbook. A Critical Análisis of EU Environmental Legislation. Making it accesible for practitioners and decission makers.
2. AGENCIA EUROPEA DE MEDIO AMBIENTE, 2004: Medio Ambiente en Europa. Tercera Evaluación (http://reports.eea.eu.int/environmental_assessment_report_2003_10 sum/es/kiev_sum_es.pdf).
3. OBSERVATORIO DE LA SOSTENIBILIDAD EN ESPAÑA, 2005: Informe de Sostenibilidad en España. http://www.sostenibilidad-es.org/pdf/informe2005.pdf
4. COMISIÓN EUROPEA, 2005: Sixth annual survey on the implementation and enforcement of community environmental law for the year 2004. http://europa.eu.int/comm/environment/law/pdf/6th_en.pdf
5. COMISIÓN EUROPEA, 2002: Third annual survey on the implementation and enforcement of community environmental law for the year 2001. SEC (2002) 1041.
6. COMISIÓN EUROPEA, 2003: Fourth annual survey on the implementation and enforcement of community environmental law for the year 2002. SEC (2003) 804/1
7. COMISIÓN EUROPEA, 2004: Fifth annual survey on the implementation and enforcement of community environmental law for the year 2003. SEC (2004) 1025/1
8. SECRETARÍA GENERAL PARA EL TERRITORIO Y LA BIODIVERSIDAD, 2005: La Red Natura 2000 en España. Ministerio de Medio Ambiente.
9. BELÉN LÓPEZ PRECIOSO (IPAE), 2005: Infracciones relativas a las Directivas de Aves y Hábitats. Taller de Infracciones Ambientales y Quejas ante la UE. Madrid.
10. XXIst Report on monitoring the application of Community law, 2003. Annex The detection of infrindgments. http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/droit_com/pdf/XXI_rapport_annuel/annexe1_fr.pdf
11. Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. http://europa.eu.int/eur-lex/lex/es/treaties/dat/12002E/htm/12002E.html
12. JULIO GARCÍA BURGUÉS, 2005. Perspectiva del Procedimiento de quejas desde la Comisión Europea. Taller de Infracciones Ambientales y Quejas ante la UE. Madrid.
13. Comunicación de la Comisión sobre las Relaciones con el Denunciante en Materia de Infracciones del Derecho Comunitario COM (2002) 141, Bruselas, 2002.
14. Comunicación de la Comisión sobre la mejora del Control de la Aplicación del derecho Comunitario COM (2002) 725, Bruselas, 2002.
15. LUDWIG KRÄMER, 2005. España y la aplicación de la legislación medioambiental europea. Taller de Infracciones Ambientales y Quejas ante la UE. Madrid.
16. La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco. COM (2001) 428. http://europa.eu.int/eur-lex/pri/es/oj/dat/2001/c_287/c_28720011012es00010029.pdf Bruselas, 2001.
17. EC complaints procedure: EEB'sseven key recommendations for a change. Position Paper, Bruselas, diciembre 2002 (http://www.eeb.org/activities/Enforcement/EEB-Complaints-Procedure-final.pdf)
18. AMPARO RAMBLA, 2005. Secretaría General Técnica del Ministerio de Medio Ambiente. Perspectiva del procedimiento de quejas desde el Ministerio de Medio Ambiente. Taller de Infracciones Ambientales y Quejas ante la UE. Madrid.
