Comisión Jurídica

Cada vez con mayor frecuencia los grupos ecologistas nos vemos en la necesidad de acompañar nuestras actuaciones en defensa del medio ambiente con la adopción de distintas medidas legales. Del mismo modo, la normativa ambiental que debemos conocer no para de crecer en volumen y complejidad.

Por ello el Área de Defensa Jurídica pretende dotar de una adecuada cobertura jurídica a Ecologistas en Acción, a través de distintas actividades como:

  • Asesoría y orientación jurídica de los grupos y federaciones de Ecologistas en Acción.
  • Tramitación de los distintos procedimientos penales o contencioso administrativo que se planteen en relación con la conservación de la naturaleza o la protección ambiental.
  • Defensa legal de nuestros activistas frente a acusaciones y denuncias por motivo de acciones ecologistas.
  • Organización de charlas y cursos de formación.
  • Elaboración de propuestas normativas así como alegaciones y enmiendas a los textos legales en preparación.
  • Elaboración de materiales prácticos sobre cuestiones jurídico-ambientales.
Además, los miembros de la Comisión Jurídica atienden gratuitamente consultas de grupos ecologistas o plataformas ciudadanas (de cualquier territorio) y en todo caso a socios de Ecologistas en Acción. Debido a la situación actual la asesoría jurídica se realiza por correo juridico@ecologistasenaccion.org.
Recursos jurídicos


Alegaciones

Modelos

Guía rápida para elaborar alegaciones a proyectos y planes¹

Los derechos de participación pública de las personas y asociaciones ambientalistas tiene su soporte legal, entre otros, en el Convenio de Aarhus de 1998 auspiciado por Naciones Unidas, sobre acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente. El Reino de España lo ratificó el 15 de diciembre de 2004 y dos años después aprobó la Ley 27/2006, que aplica las disposiciones del Convenio. En lo que atañe a proyectos y planes que tienen repercusión en el medio ambiente ese derecho se concreta en la participación desde el minuto cero en la tramitación del mismo, o sea desde sus inicios y aunque todavía no se haya concretado o redactado el proyecto o plan definitivo. En el caso de que ese proyecto o plan se someta a evaluación ambiental esa participación comienza con el conocimiento del Documento de Inicio que se tramita ante la autoridad ambiental para que la misma establezca el contenido del Estudio de Impacto Ambiental, para ello se abra un proceso de consultas a las administraciones y organizaciones ambientalistas, que finaliza en esa fase en la elaboración del Documento de Alcance que se envía al promotor.

Desgraciadamente en el Estado español ese derecho de participación pública se reduce en la mayor  parte de los casos a la participación en el trámite de información pública (que podemos denominar como “derecho al pataleo”). En el mundo anglosajón y en otros países ese derecho es mucho más amplio, pues se organizan audiencias públicas, donde los promotores del proyecto y sus redactores lo explican a la ciudadanía (“public hearings”) y se someten durante varias sesiones a preguntas y exposiciones en directo y abiertas al público interesado, y moderadas por un panel independiente. Para desarrollar la participación pública se pueden utilizar también otros procedimientos: consultas, talleres, encuestas electrónicas, referéndums, etc.

¿Qué es una alegación a un proyecto o plan?

Una alegación u observación es la puesta de manifiesto de un incumplimiento de la normativa vigente por parte del mismo. Es fundamentalmente hacer visible que el proyecto o plan incumple una normativa. Esa normativa siguiendo el principio de jerarquía legislativa puede ser un Convenio Internacional (por ejemplo el mismo Convenio de Aarhus, o el Convenio del Mediterráneo sobre biodiversidad marina, etc.), puede ser una Directiva europea (aunque la mayoría de las Directivas están traspuestas a la legislación interna, no siempre es así, por lo que son vigentes por aplicación directa cuando se excede el plazo de trasposición), una ley, real decreto, orden ministerial, etc, que sea legislación básica en todo el Reino de España, una normativa de la Comunidad Autónoma, o una Ordenanza municipal.

El procedimiento de las alegaciones se abre con el anuncio publicado en algún boletín oficial: del Estado, de la Comunidad Autónoma o en el Boletín Oficial de la provincia en el caso que exista, dependiendo de quién es la autoridad sustantiva, o sea quién ha de aprobar el proyecto o plan. Por ejemplo, el anuncio de una solicitud de una licencia ambiental, de ámbito municipal, por tanto, se publicará en el BOP. Es necesario por tanto estar atento a la publicación de ese anuncio, cuestión que puede ser difícil. A veces los medios de comunicación se hacen eco de ese anuncio si el proyecto tiene un impacto mediático grande. Es importante que, en las Federaciones y la Confederación, haya gente dedicada y que esté al tanto de los boletines oficiales y lo comuniquen a los grupos locales. En el anuncio se cita el lugar donde se encuentra la documentación sometida a información pública y el lugar o procedimiento de presentación de las alegaciones. Después de la entrada en vigor de la Ley 39/2015 y de las Leyes de Transparencia toda la información ha de estar accesible en formato digital en alguna página web, cosa que todavía no sucede en muchos casos. La presentación de alegaciones a partir de octubre de 2018 ha de ser electrónica a través de la obtención de un certificado digital por parte de la entidad ecologista.

¿Cuál es el objetivo de la presentación de alegaciones?

Hay varios objetivos que podemos conseguir en la elaboración y presentación de alegaciones:

  • Poner de manifiesto el rechazo social a un proyecto o plan negativo para el medio ambiente. Para ello es fundamental recoger un gran número de alegaciones en diversos ambientes, con transversalidad, aunque todas sean iguales y hacer una campaña que debe ser rápida, pues el plazo de alegaciones está acotado (20 días, un mes, 45 días, son los plazos más habituales). Es conveniente que ya al comienzo del plazo elaborar una alegación tipo, que quepa en un folio y que se pueda distribuir masivamente. También se puede utilizar una plataforma digital como Change.org o cualquier otro medio que esté a nuestro alcance. La recogida de alegaciones es una parte de la campaña que llevemos a cabo contra el proyecto, y se debe complementar con otras acciones: concentraciones, manifestaciones, interpelaciones en los plenos de los Ayuntamientos, entrevistas en los medios, notas de prensa, etc. Todas esas acciones forman parte de la estrategia de presión social contra el  proyecto, la herramienta más eficaz que tenemos para paralizar un proyecto.
  • Dificultar la tramitación del proyecto. Al presentar alegaciones y personarnos en el proyecto como parte interesada (hay que solicitarlo, pues no es suficiente con la presentación de alegaciones para ser considerados por la Administración como “persona interesada”, que goza de unas prerrogativas [2] muy importantes, que hay que aprovechar al máximo), obligamos a la Administración a La mayoría de las veces esa contestación a las alegaciones se delega en el promotor, pues es uno de los trámites que más aborrecen los técnicos de la Administración.
    De cualquier forma, obligamos a que la Administración se posicione delante de nuestras alegaciones, pues se exige respuesta de los diferentes Servicios y administraciones sectoriales que han de informar. Todo ese proceso puede tardar varios meses, con petición de más información al promotor, etc. Sorprenderá a muchos conocer que han existido innumerables proyectos rechazables y con severos impactos ambientales que no han recibido ninguna alegación de las organizaciones ambientalistas en la fase de información pública, y que muchas veces las protestas se hacen visibles unicamente cuando el proyecto se comienza a ejecutar (replanteo, movimiento de tierras, presencia de las máquinas, etc). No es ningún descubrimiento señalar que en ese momento la matoría de las veces ya es demasiado tarde para paralizar el proyecto, que en esa fase tardía para nosotros (pero no para la ciudadanía no informada) ya ha recibido todas las autorizaciones y parabienes de la Administración. Para la mayoría de la gente, por poner un ejemplo, un sector urbanístico es urbanizable cuando se comienza a ver la construcción de la primera vivienda. Para nosotros ha de ser la aprobación definitiva del Plan Parcial o del Plan General de Ordenación Urbana.
  • Estudiar a fondo el proyecto y el EIA.  Para poder elaborar alegaciones obviamente se ha de estudiar previamente toda la documentación. Generalmente es un trabajo tedioso y poco agradable, pero imprescindible. Pero es una obligación que se ha de asumir y por tanto se ha de valorar como un acicate para las organizaciones ambientalistas.
  • Poner de manifiesto las incongruencias y la inviabilidad jurídica del proyecto. Hemos de investigar las incongruencias del proyecto y su contradicción con la normativa vigente. Muchas veces (la mayoría de ellas) no estaremos de acuerdo con esa normativa, pero nuestro trabajo será demostrar en las alegaciones que el proyecto la incumple. Eso no significa que estemos de acuerdo con la normativa, ni que la defendamos, ni mucho menos. Las normativas las aprueban o las ratifican (en el caso de los Convenios Internacionales) los legislativos (Parlamento Europeo-Comisión-Consejo, Cortes Generales, Parlamentos autonómicos, Pleno de los Ayuntamientos), y nosotros no hemos intervenido en su gestación la mayor parte de las ocasiones. Podemos estar o no de acuerdo con sus determinaciones.

¿Cómo se elaboran las alegaciones? Aquí viene la parte más delicada, pues no se pueden dar recetas milagrosas.

  • En primer lugar, conviene hacer una recopilación de la normativa vigente aplicable a nuestro proyecto concreto: aguas, emisiones industriales, urbanismo, residuos, Hay compañeros con más experiencia que nos pueden transmitir esa información. Si tenemos la ayuda de un abogado mucho mejor, pero no es necesario contar con abogados para preparar unas buenas alegaciones.
  • Después es fundamental estudiar la documentación sometida a información pública. Eso nos puede llevar mucho tiempo y los plazos son Es bueno formar un pequeño equipo de trabajo y repartirse la faena e intercambiar impresiones. El trabajo colectivo colaborativo es la forma ideal de elaborar unas buenas alegaciones. De todas formas la documentación es a veces repetitiva: el proyecto básico suelo transcibirse al EIA, la síntesis del EIA es eso, una síntesis de todo el proyecto y el estudio de afecciones, las medidas correctoras y el programa de vigilancia ambiental. Puede ser una buena idea comenzar por ese documento de síntesis del EIA. En las solicitudes de las Autorizaciones Ambientales Integradas los promotores tienen la obligación de aportar un resumen no técnico de fácil entendimiento para la gente no experta, que podemos abordar inicialmente y después profundizar en el Proyecto Básico.
  • Una vez descubiertas las incongruencias, puntos débiles e incumplimientos de la normativa, nos pondremos a redactar las alegaciones, con una para cada argumento No es fundamental elaborar un documento con muchas alegaciones, sino que pueden ser pocas pero que estén bien fundamentadas y justificadas. Hay que priorizar la calidad sobre la cantidad. Es aconsejable citar sentencias que hayan resuelto un proyecto similar en el sentido de nuestras alegaciones (sobre todo si son sentencias del Tribunal Supremo, que generan jurisprudencia), pues de esa forma avisamos, que vamos en serio y que ya ha habido precedentes en tribunales y que si no se aceptan nuestras alegaciones tendremos la posibilidad de ganar en los tribunales lo que hayamos podido perder en la fase administrativa.
  • Las alegaciones más comunes al EIA son las siguientes: descripción insuficiente del proyecto, ausencia de un estudio de alternativas y justificación multicriterio de la solución adoptada, insuficiente evaluación de los impactos ambientales, programa de vigilancia ambiental erróneo o insuficiente, medidas correctoras inadecuadas o insuficientes, ausencia de la adecuada evaluación de las repercusiones del proyecto en la integridad de los espacios de la Red Natura 2000 (en caso de que el proyecto impacte de alguna forma sobre esa Red Natura 2000).

¿Para qué sirven las alegaciones? ¿Es un trabajo inútil?

Muchas veces oímos esos comentarios el algunos compañeros/as, que nos pueden desanimar y hacernos pensar que nuestro trabajo pueda ser inútil. Hemos de pensar que el trámite de información pública de un proyecto es un procedimiento en el que la Administración es juez y parte. Por tanto, hemos de reconocer que jugamos en campo contrario, no en nuestra casa. La Administración se ve obligaba a “tener en cuenta de forma apropiada” las alegaciones presentadas en la resolución final del expediente, pero esa frase se puede interpretar de muchas formas y casi siempre nuestras alegaciones caen en saco roto y no son tenidas en cuenta. Es normal, pues como hemos dicho jugamos en campo contrario.

A veces se producen discrepancias dentro de la Administración. El órgano ambiental, haciéndose eco de nuestras alegaciones, puede imponer condiciones en la Declaración de Impacto Ambiental, que no estaban contempladas en el proyecto sometido a información pública. De esa forma el órgano sustantivo se ve obligado a autorizar un proyecto diferente al original. A veces el promotor ya no está interesado en ese nuevo proyecto con unas condiciones diferentes a las que él proponía. Pueden suponerle aumentar la inversión o ejecutar unas condiciones que ya no le interesan y se archiva. El resultado final es que el proyecto no se ejecuta y nos podemos considerar victoriosos. Es grandísmo el número de proyectos que se someten a información pública y que después  se descartan por diversas razones. La victoria no la tenemos garantizada, pero una batalla que no se disputa siempre se puede considerar un prolegómeno de una derrota.

Vamos a considerar que el proyecto o plan supera todos los trámites y es finalmente aprobado por la Administración. Nos queda la última posibilidad de derrotarlo (en la triple vertiente, lucha social, administrativa y judicial) y es en los Tribunales, mediante la interposición de un recurso contencioso administrativo. Esa tarea de análisis la dejo para la Comisión Jurídica, pero hay que decir y advertir que no es recomendable ir a Tribunales sin haber agotado el trámite  administrativo. Más bien es una temeridad y totalmente desaconsejable ir a Tribunales en ese caso. Por diversas razones entre las cuales está la de la premura de tiempo. Una vez interpuesto el recurso y completado el expediente judicial nos darán 20 días para formalizar la demanda. La documentación de cualquier expediente judicial está formado por decenas o centenares de documentos y miles de páginas, que no tendremos ni siquiera tiempo de leer en un plazo tan breve y menos de elaborar el documento de la demanda. Por tanto participar en la fase administrativa de  un proyecto es un prerequisito para después poder llevar adelante la batalla judicial, si la estimamos necesaria. Muchas veces las alegaciones presentadas en la fase administrativa pueden servir de esqueleto para los Fundamentos de Derecho de nuestra demanda ante los tribunales.

¿Es imprescindible que un/a abogado/a elabore las alegaciones?

A veces oímos esa afirmación, que nos desanima, pues no hay ningún/a abogado/a cerca que nos pueda ayudar. Tampoco en la mayoría de las ocasiones tendremos posibilidades económicas de poder contratar un bufete prestigioso de juristas que nos resuelva el tema y nos ahorre implicarnos en la elbaoración de alegaciones. Ya lo hemos comentado anteriormente, y no es imprescindible contar con un jurista en nuestro equipo de alegantes, aunque si lo tenemos mucho mejor. Pero claro, que en tdo caso hemos de tener acceso a la normativa vigente y si es posible a la jurisprudencia aplicable, si es que existe, a nuestro proyecto.

¿Es necesario presentar las alegaciones en el plazo establecido en al anuncio de la información pública?

Es conveniente presentar las alegaciones en el plazo legalmente establecido, para no encontrarnos en situaciones desagradables. Es el caso de las algunas administraciones que en algún momento no aceptan esas alegaciones y no las incorporan al expediente. Pero se ha de saber que se pueden presentar alegaciones en cualquier momento de la tramitación del expediente, aunque sea fuera del plazo establecido, siempre que sea con anterioridad a la aprobación de la resolución que pone fin al expediente.

Notas

(1) Carlos Arribas, Ecologistas en Acción, 2 de mayo 2018

(2) Entre los derechos de las “personas interesadas”, que pueden no ser individuos sino asociaciones o colectivos legalizados, están dos que son muy importantes: derecho al acceso al expediente administrativo en cualquier momento del procedimiento y obtener copia de todos los documentos y el derecho al trámite de audiencia, Ese trámite tiene lugar al final del procedimiento y un poco antes de que se apruebe la resolución que cierra el expediente. El trámite de audiencia tiene una duración entre 10 y 15 días y antes se obtiene la propuesta de resolución.

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