Retos ambientales de la ampliación

El cumplimiento de la nutrida legislación ambiental europea supondrá un gran esfuerzo económico y de gestión a los nuevos miembros de la UE. La mejora de su situación ambiental puede tener una contrapartida: el retraso en la adopción de nuevas medidas para toda la UE. Además, otros aspectos como la enorme inversión prevista en infraestructuras de transporte pueden tener importantes efectos negativos a medio plazo.

Mara Silina, Coordinadora de Ampliación de la UE de la Oficina Europea de Medio Ambiente [1]. Revista El Ecologista nº 40. Verano 2004.

El 1 de mayo de 2004 diez nuevos países entraron en la Unión Europea. Ha sido la mayor ampliación de la historia de la Unión, algo que, sin duda alguna, provocará un gran cambio tanto en las políticas europeas como en los procesos de toma de decisiones. Está por ver si estos cambios resultarán positivos o no.

Sin embargo, lo que sí está claro es que la política y la normativa de la UE cubrirán un área mucho mayor que hasta ahora. Este acquis ambiental de la UE –esto es, el conjunto de obligaciones y derechos que unen a todos los Estados miembro–, que ha sido desarrollado durante los últimos 30 años, consta de más de 300 actas legislativas diferentes: directivas, reglamentos, decisiones y recomendaciones. Además, muchas de ellas vienen acompañadas de una serie de comunicaciones y documentos guía... De hecho, cuando comenzó el proceso de negociaciones de adhesión, la legislación ambiental fue considerada la parte más difícil de afrontar.

En términos financieros, la estimación de costes se sitúa entre 80.000 y 120.000 millones de euros: los nuevos miembros tendrán que gastar esta cantidad para desarrollar la legislación ambiental europea, lo que significa que deberán gastar hasta un 2-3% de su PIB en este cometido durante un par de décadas. La UE subvencionará solamente una pequeña parte de esta cantidad, aproximadamente el 10%. Por tanto, la expectativa inicial era la de unos periodos de transición muy largos para su puesta en práctica

Pero este negativo panorama inicial finalmente no se ha cumplido. Sólo han sido acordados un pequeño número de períodos de transición concretos para las directivas más costosas. De hecho, las organizaciones ecologistas de los nuevos miembros no están descontentas con los resultados.

Otro aspecto positivo es que en los últimos 14 años la situación ambiental en muchos de los países de acceso ha mejorado sustancialmente. Por supuesto, la primera razón para que esto ocurriera fue la implosión de las economías, que desembocó en el cierre de industrias obsoletas, que eran la causa principal de la contaminación del aire, de la extremada contaminación de las masas de agua, y de unos vertederos en pésimas condiciones. Al mismo tiempo, el sector agrícola cambió dramáticamente, transformándose las granjas colectivas en propiedades individuales. Debido a la falta de capital, conocimiento e infraestructura, se produjo una caída de la producción y, con ella, una disminución del uso de pesticidas y fertilizantes. En las ciudades, la contaminación del aire también se redujo por la presencia de vehículos y sistemas de calefacción menos contaminantes.

Estos avances positivos no fueron en absoluto consecuencia de una deliberada política ambiental y de salud, y sólo han posibilitado beneficios temporales. Las economías se recuperaron, algunas más rápidamente que otras, y con ello las presiones ambientales comenzaron a aumentar de nuevo. Por lo tanto, las obligaciones relacionadas con el ingreso en la UE, en un momento en el que las presiones nacionales en el sentido de una legislación ambiental estricta no eran aún demasiado fuertes, jugaron ya un papel importante a la hora de reducir las amenazas sobre el entorno. En particular, para los problemas ambientales tradicionales, la reducción ha sido impresionante: de acuerdo con el informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) sobre el Estado del Medio Ambiente en 2003, ha habido una disminución del 60-80% de los principales contaminantes del aire (sustancias acidificantes), un 50% de reducción de los metales tóxicos y hasta un 80% menos de contaminación orgánica del agua.

Sin embargo, los logros de hoy no pueden considerarse una garantía para el futuro. La adopción creciente de conceptos occidentales como la desregulación, la privatización y la comercialización, están cambiando las prácticas de protección de la biodiversidad, de producción agrícola y de provisión de servicios públicos, incluidos el suministro de agua, el vertido y la gestión de residuos y el transporte público. La enorme inversión en infraestructuras de transporte y energía que se espera tras la adhesión puede conllevar unos impactos ambientales negativos de larga duración. Aún más, la prosperidad económica creciente que se producirá por el acceso al mercado interno europeo de estos nuevos miembros, les acercará a los patrones de consumo de los Estados occidentales de la UE, lo cual a su vez incrementará las presiones ambientales.

Efectos en los Estados occidentales

Esto no es todo. La ampliación de la UE puede tener también un efecto negativo en el medio ambiente de los antiguos Estados miembro. Para los nuevos Estados la prioridad será alcanzar económicamente a sus socios occidentales. El acquis ambiental que tuvieron que aceptar les costará mucho dinero y capacidad administrativa durante unos cuantos años, pero los compromisos con la protección ambiental y el desarrollo sostenible no están muy arraigados en la sociedad, y aún menos en la política o en los negocios. Por ello, la ampliación puede frenar el desarrollo de la legislación que la UE necesita para mantener un alto nivel de protección ambiental para todos los ciudadanos europeos.

Esto no significa que vayamos a ver a todos los nuevos miembros actuando en bloque a modo de freno. Cada país desarrollará su estrategia de aproximación individual y preferirá establecer alianzas con sus socios occidentales. Así, es posible que los Estados bálticos prefieran trabajar codo con codo con los países escandinavos de la UE, mientras otros optan por aliarse con Austria o Alemania. En este sentido ya hemos visto como España y Polonia buscaron alianzas, dos países medianos que se encuentran el uno al otro en la lucha contra los cuatro grandes. Además, las contribuciones, dependerán mucho de las personas individuales que estén al frente del gobierno y de los ministerios en cada Estado. Lo que resulta inadmisible es que políticos, jefes de gobierno y empresarios occidentales lleven varios años abusando del argumento de la futura ampliación como excusa para abogar por una paralización de la legislación ambiental de la UE.

Los nuevos miembros están cambiando sus marcos regulatorios para adecuarse a los requisitos ambientales de la UE, pero llevar a cabo un cumplimiento efectivo sobre el terreno será un reto difícil. Varios de estos países tienen aún mucho que hacer para establecer las estructuras administrativas y la capacidad institucional que permitan cumplir estos propósitos. Más difíciles aún son las numerosas medidas prácticas –incluyendo una inversión significativa en infraestructura ambiental– que deberán ser tomadas dentro de los plazos temporales acordados en los procesos de negociación.

Las negociaciones en el terreno ambiental no fueron fáciles. La Comisión dejó claro desde el principio que todos los países de acceso, con el tiempo, tendrían que poner en práctica toda la legislación ambiental de la UE, sin excepción. El único elemento sujeto a negociación era la fecha de entrada en vigor de algunas leyes específicas. También desde el principio la Comisión había excluido la conservación de la naturaleza y la llamada legislación horizontal –la referida a procedimientos, como la Evaluación de Impacto Ambiental y el Acceso a la Información en Materia de Medio Ambiente– de esta posibilidad.

En las duras negociaciones la mayoría de los países presentaron una lista de periodos de transición mucho más larga que la finalmente acordada, lo que no ha creado mucha popularidad a la Comisión por la dureza de las negociaciones, e incluso se ha podido comprobar la arrogancia ocasional de algunos de sus funcionarios. Pero quizá esto haya sido necesario para ayudar a los nuevos países que veían en el cumplimiento del acquis europeo una palanca para su modernización, frente a aquellos otros que lo consideraban como un estorbo.

Normalmente se acordaron periodos de transición en aquellos casos en que los países candidatos demostraban que no iban a ser capaces de cumplir completamente los requisitos el día del ingreso en la UE –p. ej. aquellas obligaciones ambientales que requirieran una gran inversión–. Para cada requisito, el país candidato tenía que presentar a la Comisión un plan de desarrollo detallado junto a un plan financiero. Aparte de esto, debían aportarse informes de forma regular a la Comisión sobre el estado de puesta en marcha.

Para todas las demás Directivas en las que no se hayan establecido periodos de transición, los países candidatos debían cumplir los requisitos el mismo día de la fecha de entrada.

Aguas residuales

La Directiva de Tratamiento de Aguas Residuales Urbanas será presumiblemente para todos los países la más cara de aplicar, con una inversión total de alrededor de 15.000 millones de euros, y un coste medio per cápita de 235 euros. Ya que la mayor parte de las aguas residuales vertidas en los países de acceso llegan a áreas sensibles a la eutrofización (p. ej. el mar Báltico), las inversiones podrían incrementarse pues, en tales casos, la Directiva requiere un nivel adicional de tratamiento químico para eliminar los fosfatos y otros nutrientes. Varios países como Hungría, Polonia y Eslovenia han obtenido 2015 como fecha tope para cumplir totalmente con la Directiva, es decir, diez años más tarde de la fecha establecida para los anteriores Estados miembro.

Calidad del aire

A los países de acceso no se les han otorgado periodos de transición para la legislación de calidad del aire ambiental adoptada en los últimos años, y en la mayoría de los casos tienen el mismo plazo de cumplimiento que el resto de Estados de la UE. Sin embargo, el control adecuado de la calidad del aire –el primer paso para identificar estrategias para mejorar la calidad del aire– sigue siendo un problema. Aún más, el consumo energético por unidad de PIB es aún mayor en los países de acceso que en los antiguos miembros de la UE. Esto indica un alto potencial para la mejora de la eficiencia energética que, en contrapartida, conducirá a reducir las emisiones, y a menudo tendrá el beneficio adicional de una mejora en la competitividad de las industrias implicadas.

Otro problema aún patente en varios países es el uso de combustibles sólidos (carbón, lignito) para producción energética y sistemas de calefacción doméstica, lo que origina unos niveles de contaminación del aire poco aceptables. Las primeras estimaciones de costes para la puesta en práctica de la legislación europea rondaban los 10.000 millones de euros para todos los nuevos países, pero puede que existan soluciones más rentables. La reciente Directiva de Grandes Instalaciones de Combustión (2001/80/EC) permite a las centrales ya existentes operar bajo los actuales parámetros de emisión hasta 2008 con la posibilidad de una operatividad adicional de varios años, plazo tras el cual todas las viejas centrales deberán ser sustituidas. Por tanto, mientras que las costosas inversiones en limpieza de gases de combustión pueden ser de momento evitadas, sí se requerirá una inversión significativa para mejorar la calidad del sector energético.

Gestión de residuos

Es un área en la que queda muchísimo por hacer para poder cumplir con los parámetros de la UE. Los países del Este padecen una grave escasez de instalaciones para tratar adecuadamente los distintos flujos de residuos. Algunos países carecen incluso de los sistemas apropiados de recogida, y el manejo ilegal de todo tipo de residuos está muy extendido. Además, es habitual que no exista separación entre los residuos ordinarios y los peligrosos, lo que conduce a un serio problema de contaminación en vertederos que no cuentan con la adecuada protección.

Varios países se encuentran aún elaborando sus planes nacionales de gestión de residuos requeridos por la legislación de la UE, por lo que las estimaciones de los gastos necesarios en el sector de los residuos son todavía incompletas. La mayoría de los nuevos miembros tienen programadas grandes inversiones para vertederos controlados, mientras que los planes de inversión para incineradoras o instalaciones de tratamiento de residuos peligrosos no se encuentran tan desarrollados. Una estimación razonable de la inversión global en el sector residuos rondaría los 13.700 millones de euros.

Los residuos peligrosos originan un problema especial. Es difícil hacer una valoración cuantitativa de los diferentes tipos de residuos peligrosos, y de cuáles van a ser las tendencias futuras, debido a la escasez de datos existentes y a la rapidez con la que cambia la estructura industrial en estos países. Un problema particular lo constituyen los remanentes de residuos peligrosos procedentes de operaciones industriales pasadas, así como los grandes lotes de pesticidas obsoletos abandonados tras la disolución de las explotaciones agrícolas colectivas. Al no haber un operador responsable que pague su recogida, tratamiento o eliminación y dado que la legislación existente de la UE no cubre el problema de los lugares industriales contaminados, las labores de limpieza de estos residuos son actualmente una prioridad menor. Sin embargo, esta contaminación podría interferir en los parámetros de calidad de agua para consumo humano exigidos por la UE.

Contaminación Industrial

Este tema queda parcialmente cubierto por la Directiva IPPC (Prevención y Control Integrados de la Contaminación), por una serie de directivas especializadas cubriendo sectores específicos (Grandes Instalaciones de Combustión) o determinados contaminantes (compuestos orgánicos volátiles, sustancias peligrosas en el agua). Parte de la contaminación proveniente de algunas actividades industriales puede no quedar cubierta directamente por la actual legislación europea, pero aún así deberá ser abordada para poder cumplir con los parámetros de calidad de agua y aire.

Que las instalaciones existentes cumplan con los requisitos de la Directiva IPPC antes de la fecha tope de 2007 será todo un reto para las industrias del Este, teniendo en cuenta que las que sobreviven lo hacen con equipamientos desfasados y sobre una débil base financiera. A varios países de acceso se les han concedido periodos de transición, basados en las grandes estimaciones de costes necesarios para el cumplimiento de los requisitos.

La estimación de costes apunta a una inversión global de alrededor de 19.000 millones de euros. Sin embargo, estos datos pueden solaparse con los costes relacionados con la gestión de residuos o con las grandes centrales térmicas. Incluso los Estados occidentales tienen dificultades para calcular sus inversiones futuras, dado el amplio abanico de opciones existentes para controlar la contaminación, aportado en los documentos de referencia sobre las mejores técnicas disponibles para cumplir los parámetros en las distintas industrias.

Aún más, el coste del cumplimiento de la IPPC debe considerarse en el contexto de una reestructuración tecnológica ya en marcha en varios sectores industriales, como el del refinado de petróleo y la producción energética en general, que permita seguir siendo competitivos en un mercado liberalizado y poder suministrar combustibles de acuerdo con las especificaciones de la UE. Dicha reestructuración a menudo conduce a una reducción en las emisiones contaminantes, especialmente si se aplican tecnologías de producción limpia. Las medidas encaminadas a mejorar la ejecución ambiental (es decir, una producción acorde con parámetros ambientales) se suelen integrar en una reestructuración tecnológica y suelen ser financiadas como tal.

Claramente deberían tomarse medidas allí donde la contaminación procedente de fuentes industriales sea excesiva. Pero para algunas industrias existentes, el cumplimiento de los requisitos de la IPPC podría exigir más inversión de la que se ha justificado, por lo que es posible que su cierre fuera más rentable. Allí donde el cierre de algunas grandes industrias tenga un impacto inaceptable en el empleo local, la decisión última tendrá que tener en cuenta este grave aspecto social. Por consiguiente, los negociadores de la UE han otorgado periodos de transición para la Directiva IPPC sólo para aquellas industrias individuales que aportaron una suficiente justificación.




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