Privatización de los abastecimientos urbanos en América Latina

El derecho humano al acceso al agua potable.

Lluís Basteiro, Ingeniería Sin Fronteras

El agua, dijo Gilda Pedinoce de Valls, una abogada del Estado de Tucumán (Argentina), es un regalo de Dios. Olivier Barbaroux, directivo de Vivendi, estuvo de acuerdo, pero solo hasta cierto punto: Sí, pero se olvidó de colocar las tuberías.

Aunque Naciones Unidas (NN UU) reconoce el derecho humano al agua, en cantidad, calidad y equidad suficientes, como un factor indispensable para vivir dignamente, y como una condición previa para la realización de otros derechos, tanto por lo establecido por su Consejo Económico y Social, en 2002, como por su Asamblea General, en 2010. Pese a que los gobiernos se comprometieron a reducir la falta de acceso al agua y al saneamiento con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), actualmente no solo no hay progresos significativos, sino que el problema se agrava por la falta de voluntad política y, entre otros, por el proceso de mercantilización del agua. Los ODM, además, no suponen ningún compromiso económico por parte de los estados; es más, se trata de unos objetivos que asumen, sin ningún tipo de vergüenza, dejar sin acceso al agua ni al saneamiento, para el año 2015, al 50% de la población que ya no tenía acceso el año 1990, constatándose así el fracaso más absoluto de los acuerdos de las cumbres de Copenhague (1995) y Oslo (1996), que apostaban por un acceso universal al agua para el año 2000.

De toda esta población sin agua ni saneamiento, los sectores más afectados son aquellos de los países de rentas medias y bajas que viven en condiciones de extrema pobreza, normalmente en zonas periurbanas o rurales. De hecho, dos de cada tres personas sin acceso al agua son pobres; pobres que destinan un mayor porcentaje de sus ingresos a pagar el agua, y que pagan ésta a un valor más alto en términos absolutos Dos tercios de éstos viven en Asia, pero los porcentajes más elevados de población sin cobertura, a menudo con valores escandalosos, se encuentran en África Subsahariana.

Dentro de este contexto general, resultan relevantes los parámetros de América Latina, con un porcentaje de población sin acceso al agua entre el 5 y el 20%, subiendo hasta el 40% para el saneamiento. Esta región acabó siendo, a lo largo de la década de los 90, el auténtico laboratorio de las privatizaciones, concentrando la mayor parte de la inversión privada, el 52% de ésta, pese a no presentar una carencia tan acusada como África Subsahariana, que absorbería menos del 1% de esta inversión. Más aún, dos de los países latinoamericanos con rentas más altas y una mayor cobertura de agua y saneamiento, Chile y Argentina, absorbían el 63% de toda la inversión privada en la región.

Además, no se puede olvidar una nueva y aún más profunda brecha: el acceso al agua en los entornos rurales versus entornos urbanos. En muchos países de Latinoamérica, esta diferencia de cobertura es de cerca de 20 puntos, pero en algunos países de África Subsahariana, pasa de los 40 puntos. Por tanto, ya nos podemos imaginar que sin abordar de forma decidida el problema de las áreas rurales, no podremos alcanzar, no sólo los ODM, sino abordar el problema del derecho humano al agua. Pese a todo, la privatización del agua aparte de priorizar los países de renta media, también se ha decidido exclusivamente por la ciudad.

El proceso de mercantilización y privatización del agua

Tradicionalmente, el sector público ha administrado la mayor parte de los sistemas de suministro de agua del mundo. Actualmente, cerca del 95% de la gente que tiene acceso al servicio de agua lo recibe del sector público, y los recursos financieros para inversiones de agua y servicios de saneamiento se han conseguido por mecanismos públicos tradicionales de crédito y del cobro de derechos a los usuarios.

No es hasta la década de los 80, en plena implantación de un Consenso de Washington dirigido a reducir el gasto del sector público, que se comienza a gestar la participación del sector privado en los servicios de agua, alcanzando un protagonismo notable a partir de 1990. Pero esta nueva tendencia sería especialmente conflictiva en Latinoamérica, puesto que la actuación de las multinacionales se realizó atendiendo exclusivamente a los intereses comerciales y de generación de beneficios.

Este cambio de opción, del sector público hacia el sector privado, se cimentaba, entre otros, en los principios concretados en la Conferencia Internacional sobre el Agua de Dublín (1992), que establece específicamente que el agua tiene un valor económico aplicable a todos sus usos, y por tanto debe ser reconocida como un bien económico. Todo esto, sumado a la creencia de que los operadores privados son más eficientes que los públicos, y que cuanto menor sea la regulación, más eficiente será un operador privado, llevó a que el Banco Mundial (BM), los bancos regionales de desarrollo, la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), asumieran inmediatamente este planteamiento, con la cobertura ideológica del Foro Mundial del Agua, potenciando reformas en el sector del agua y otras políticas de carácter neoliberal, que iniciaban el proceso de privatización del agua de forma masiva.

Durante todo este tiempo, se ha estado primando la participación de operadores privados, en nombre de una supuesta eficiencia derivada de la competencia, con mejor capacidad técnica y tecnológica; mayor volumen de inversiones frescas, que deben redundar en una ampliación de las redes; tarifas mucho más ajustadas; una reducción de la carga sobre las finanzas públicas, puesto que el Estado ya no tendrá que soportar un servicio deficitario; y, finalmente, una gestión eficaz y transparente.

Todo esto en contraposición a los operadores, clasificados por las corrientes de pensamiento dominante como monopolios ineficientes, con recursos humanos poco capacitados y una base tecnológica obsoleta; sin inversiones y con mantenimientos deplorables; malas políticas tarifarias; déficit económicos crónicos; y una gestión burocratizada y corrupta.

El fracaso de la privatización del agua para aplicar el derecho al agua

Sin embargo, aunque las multinacionales del agua creyeron que los riesgos eran asumibles, la realidad ha demostrado que los beneficios obtenidos no se corresponden con las expectativas que se habían generado. Esto queda constatado, entre otros, por la evolución de la tipología de los contratos, de la concesión del sistema a nuevos tipos de contratos, pasando por el arrendamiento y los contratos de gestión, que se han dirigido a minimizar las inversiones y, por tanto, los riesgos.

Si bien a lo largo de los año 90 hubo un crecimiento del modelo privatizador, a partir del año 2000, las multinacionales del agua experimentaron una creciente oposición a su actividad, y sufrieron la rescisión de varios contratos, con casos realmente significativos como Buenos Aires, Cochabamba, Manila o Jakarta. En la actualidad, las multinacionales prefieren centrar su actividad en China, en la propia UE y países vecinos, así como en el Oriente Medio y el norte de África, arrastrando también la financiación de las Instituciones Financieras Internacionales (IFI) hacia estas zonas, y reduciendo su presencia en los países de rentas más bajas, para limitar las pérdidas y riesgos.

Esta circunstancia, este fracaso del modelo privatizador, se ha puesto claramente de manifiesto en numerosos documentos, entre los que se puede citar el de la Comisión de Desarrollo del Parlamento Europeo de 2004, donde se afirma que… una posición estricta en cuanto al desarrollo de la inversión privada… ha resultado ser particularmente ineficaz en el ámbito de los servicios básicos… los ODM solo se alcanzarán si se encarga su consecución al sector público, y si a éste se le proporciona la dotación financiera necesaria. Es evidente que esta contundente afirmación no se corresponde con los planteamientos ni las expectativas de las multinacionales; para alcanzar los ODM se requeriría que cada día cerca de 270.000 personas accediesen a fuentes seguras de agua, y la inversión privada directa solo ha extendido el servicio a 900 personas por día durante los últimos 9 años. Quizás deberíamos haber prestado más atención al director ejecutivo de Saur, la tercera multinacional del ramo: que el sector privado ofrezca conexiones para todo el mundo… ¡no es una demanda realista!

Ahora, después de más de 20 años de experiencias del sector privado como suministrador de agua y saneamiento en los países en desarrollo, tenemos suficientes pruebas empíricas para afirmar que el proceso de privatización ha resultado un fracaso. Lo que tenía que ser tarifas ajustadas e inversiones frescas, ha acabado siendo algo muy diferente: los operadores privados con ánimo de lucro no han demostrado ser más eficientes que los operadores públicos, más bien al contrario; las inversiones se han quedado en promesas, muy por debajo de lo previsto, sin extensión de redes hacia zonas no rentables; las tarifas han sido más elevadas; las empresas privadas de agua no han aportado nuevas fuentes de financiación, y dependen fuertemente de las mismas fuentes de las que dispone el sector público. El Estado a menudo ha actuado como avalador de los préstamos, generándose un aumento de la carga sobre las finanzas públicas; y, finalmente, casos de corrupción tanto en la adjudicación de contratos como en la gestión de los sistemas.

La privatización del agua en América Latina

Latinoamérica es la zona geográfica en la que se ha promovido en mayor medida la privatización de los servicios de agua. Esta circunstancia está motivada, fundamentalmente, por tres factores, a los que se les podría añadir una componente de afinidad cultural, que no se da en Asia o África:
- la existencia de una voluminosa clase media, bastante atractiva para la inversión privada;
- numerosos operadores públicos, con pocos recursos y con niveles de endeudamiento importantes, que hacen que la alternativa privada sea fácilmente justificable;
- amplísima aplicación de las políticas neoliberales, por medio de planes de ajuste estructural y créditos condicionados.

Las privatizaciones en Sudamérica se produjeron en dos grandes olas; la primera se inició el año 1993, con el proyecto de la ciudad de Buenos Aires, la mayor privatización hasta el momento, convertida por el BM y el BID en el paradigma a seguir en todas partes; la segunda ola tuvo lugar a finales de esa década. Las instituciones crediticias condicionaron fuertemente sus créditos a la presencia de las multinacionales, hasta el punto que no se puede entender esta entrada de inversores privados sin el volumen de dinero inyectado por el BM y el BID, así como por las condicionalidades impuestas por el FMI. Pero después de los acontecimientos de la guerra del agua en Cochabamba, y en una concatenación ininterrumpida de rescisiones de contratos, se puede concluir que el nuevo siglo ha llevado a las multinacionales hacia una salida de la región poco ordenada y más bien convulsa, donde a las protestas sociales se han añadido, demasiado a menudo, demandas de las multinacionales ante el tribunales arbitrales internacionales como el CIADI, perteneciente al BM. Las principales razones de esta salida son, justamente, una oposición pública fuertemente organizada, contraria a la privatización, pero también el hecho de no haber alcanzado los beneficios económicos esperados.

Así pues, nos encontramos con que pocas multinacionales han mantenido la actividad en América Latina, y las pocas que lo han hecho son principalmente españolas; en más de un 70% de los procesos de privatización han intervenido multinacionales españolas y, hoy por hoy, están presentes en cerca del 80% de las privatizaciones que se mantienen. Pero la mayoría de estas compañías están abandonando los contratos bajo sus formatos más convencionales, después de experiencias muy conflictivas, así como numerosas y cuantiosas demandas ante el CIADI; han reducido sus planes de expansión, e incluso están haciendo movimientos para sacarse de encima sus participaciones o mutarlas hacia variantes con menos riesgo, como contratos de gestión o de operación.

Actualmente, pocas concesiones privadas se mantienen vigentes bajo su forma original; alrededor del 60% de los contratos privados en Sudamérica se han visto modificados y/o cancelados por un motivo u otro, y de éstos, cerca del 60% han acabado pasando, de nuevo, bajo el control del sector público. Todas estas cifras son especialmente significantes si se tiene en cuenta que esto ha sucedido en un periodo inferior a los 10 años, cuando estos contratos eran, de media, por 30 años. Y este retorno hacia el sector público, que ha recuperado la mayoría de las concesiones privatizadas, se ha efectuado bajo diferentes fórmulas: desde el control estatal, provincial y municipal, a la de los propios trabajadores o la gestión comunitaria.

Alternativas al modelo de privatización

Teniendo en cuenta lo que se ha explicado anteriormente, cada vez hay más conciencia de que los operadores públicos de agua merecen toda la atención y apoyo. Una de las claves para mejorar la ampliación de las redes es comenzar a trabajar a partir de las empresas públicas, mejorando su funcionamiento, con ayuda política, técnica y económica, así como con reformas administrativas y el refuerzo de los organismos reguladores y los marcos normativos.

En los países del sur se ha puesto en marcha un amplio abanico de enfoques innovadores para reformar los sistemas públicos de suministro urbano. En muchos casos, las reformas parten de la participación ciudadana y otras formas de democratización. Muchas veces, el objetivo es superar la burocracia, la corrupción y otros problemas que suelen encontrarse en la raíz del fracaso del servicio público, y garantizar el agua potable y asequible para todos y todas a través de empresas que sean verdaderamente públicas, no solo por lo que se refiere a la titularidad, sino también a la participación.

Actualmente existen resultados satisfactorios en los modelos de gestión pública con participación ciudadana. Es necesario que se centre la atención en la mejora de estas dinámicas, ya que el agua no es una mercancía, el agua es un derecho humano.




Visitantes conectados: 298