Un nuevo ejemplo de las dificultades para preservar los espacios naturales ante la barbarie urbanística.

José María Trillo-Figueroa Calvo y Jaime Doreste, abogados de Ecologistas en Acción. Revista El Ecologista nº 81.

El caso de la Marina Isla de Valdecañas es un claro ejemplo de la imposibilidad para lograr la paralización cautelar de los proyectos urbanísticos que afectan a espacios protegidos. A pesar de que los ecologistas teníamos razón en nuestra denuncia, como han corroborado los tribunales, la zona se ha urbanizado y degradado, siguiendo una política de hechos consumados. Y no es descartable que sea la Administración, es decir, todos los ciudadanos, la que tenga que hacer frente a los gastos que se generen para cumplir la sentencia, dada la quiebra de la inmobiliaria.

El 10 de abril de 2007 el Gobierno de Extremadura aprobó el Proyecto de Interés Regional (PIR) Marina de Isla de Valdecañas. Consistía en la recalificación y ordenación de terrenos situados en el Embalse de Valdecañas, con destino a la construcción del “Complejo Turístico, de Salud, Paisajístico y de Servicios Marina Isla de Valdecañas”, en los términos municipales de El Gordo y Berrocalejo, en la provincia de Cáceres [1].

Dicho proyecto, promovido por Marina Isla de Valdecañas S.A, afectaba a una superficie de 134,5 hectáreas y aspiraba a construir dos hoteles de 150 habitaciones; 250 bungalós y 310 viviendas unifamiliares, además de 5 viviendas más en parcelas de 2.000 metros cuadrados. Además se planificaron equipamientos deportivos y de ocio: un campo de golf de 18 hoyos; pistas de tenis, squash, pádel, piscinas, circuito de bicicletas, embarcadero, marina seca, playa artificial, facilidades para la pesca, campo de futbol y atletismo y pistas deportivas. El complejo requería infraestructuras como una red viaria de carreteras de acceso; planta de abastecimiento y potabilización de aguas y red de saneamiento; electrificación y subestación, instalación y suministro de gas centralizado y hasta un dique para formación de una playa artificial.

Valores ambientales destruidos

Pero el PIR olvidaba que este espacio tenía un enorme valor ecológico por la diversidad y riqueza de sus ecosistemas y sus especies, que le han otorgado tres figuras de protección: ZEPA “Embalse de Valdecañas”, LIC “Márgenes de Valdecañas” y, por tanto, formaba también parte de la Red Natura 2000.

Asímismo destaca la catalogación del embalse dentro del Inventario de Zonas Húmedas de Extremadura, donde es considerado como uno de los humedales más ricos y de mayor diversidad de la Comunidad extremeña. Efectivamente, rebasa con creces los criterios para ser declarado humedal de importancia internacional según el Convenio Ramsar, puesto que acoge concentraciones de especies de aves catalogadas en peligro y de interés especial, superiores al 1% del total de ejemplares existentes de la especie.

Así que este proyecto ha supuesto la urbanización de una extensa superficie de la ZEPA, y con ello un aumento de capacidad de penetración y asentamiento de población en la zona del embalse protegido y el desarrollo de actividades de elevado impacto como la navegación a motor, con las afecciones y deterioro evidente que esto conlleva, dada la importancia biológica del área y su buen estado de conservación.

Hechos consumados

El procedimiento de Declaración de Impacto ambiental [2] resultó favorable a pesar de declarar como severo el impacto sobre la fauna en el proceso de construcción del complejo y de contener carencias injustificables, como la ausencia de “una exposición de las principales alternativas estudiadas y una justificación de las principales razones de la solución adoptada, teniendo en cuenta los efectos ambientales” [3].

El Proyecto fue declarado de interés general [4], sin más análisis ni motivación que señalar que “la justificación del interés social del Proyecto está basada en la revitalización turística de los municipios, partiendo de la existencia de un embalse, y en potenciar con ello otros atractivos turísticos, sociales y culturales de la zona: creación de actividad económica en una zona altamente deprimida, mantenimiento de la población rural, nuevas infraestructuras públicas y mejoras ambientales”. Igualmente tampoco se comprendía este tipo de promociones urbanísticas dentro de los supuestos a los que se puede acoger un PIR en la legislación urbanística extremeña.

El PIR Marina Isla de Valdecañas fue recurrido por Adenex y Ecologistas en Acción ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. Iniciado dicho procedimiento judicial, Ecologistas en Acción solicitó la paralización cautelar de las obras, pero esta medida fue denegada.

De esta manera, en la actualidad ya se ha urbanizado por completo la isla, trazado el viario, se han construido casi 200 viviendas unifamiliares, así como el campo de golf, uno de los hoteles, la playa artificial, las pistas deportivas, el embarcadero y muchas otras dotaciones que se contemplaban en el proyecto.

Empiezan las sentencias

Tras cuatro años de procedimiento, en marzo de 2011, el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dio la razón a Ecologistas en Acción declarando la nulidad del proyecto, así como la obligación de restituir los terrenos al estado anterior a la ejecución del proyecto [5].

La sentencia señalaba que “existe la más absoluta falta de motivación de la justificación del interés regional, de la utilidad pública y, lo que es más decisivo a los efectos de la naturaleza del Proyecto aprobado, sobre la oportunidad de efectuar la reclasificación de unos terrenos de especial protección a urbanizable”. Y continuaba “En suma, no parece que pueda negarse que el único interés que ha sido valorado en la aprobación del proyecto haya sido otro que el meramente económico –como es lógico– de la promotora, que asume una importante inversión de la que, es obvio, ha de pretender resarcirse”.

A su vez la sentencia recogía la Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a los terrenos integrados en la Red Natura 2000, entendiendo que tales “están sometidos a un régimen de especial protección por la ‘legislación sectorial', tienen la consideración de suelo no urbanizable de especial protección. Pero debe añadirse que esa clasificación, en tales supuestos, no constituye una discrecionalidad del planificador, sino que es de configuración legal, de tal forma que se le impone, cualquiera que sea el instrumento que pretenda dicha transformación”. En definitiva se consagra la imposibilidad de urbanizar aquellos terrenos que cuentan con una figura de protección ambiental.

Igualmente se recogen como causas de nulidad del proyecto la inexistencia de estudio de alternativas en la evaluación ambiental y la falta de cesión de determinados aprovechamientos de viviendas en régimen de protección pública establecidos en la Ley del Suelo y Ordenación del Territorio de Extremadura (LSOTEX) vigente en el momento de su aprobación.

Extrañas maniobras

Curiosamente, tres días después de la notificación de la sentencia, el director general de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Junta de Extremadura emitía un certificado al promotor del proyecto donde se señalaba que “las obras realizadas conforme al Proyecto son legales y pueden seguir ejecutándose, no existiendo ninguna limitación para continuar con su ejecución y desarrollo del Proyecto aprobado”.

Con esta certificación, se vendieron la práctica totalidad de las viviendas ya construidas con un “acuerdo de garantías”, donde los compradores eran informados notarialmente de los procesos judiciales y por el que la promotora se comprometía a recomprar las viviendas en caso de que finalmente tuvieran que ser demolidas.

No quedó ahí la cosa. Apenas veinte días después de la Sentencia, el Parlamento de Extremadura modificó por unanimidad, con los votos de PSOE y PP, la Ley del Suelo extremeña [6], a los efectos de permitir la urbanización de los espacios integrados en la Red Natura 2000. Dicha reforma resulta insólita ya que se permitía señalar en su propia exposición de motivos que se realizaba debido a recientes pronunciamientos judiciales y se permitían explicar a los jueces como tenían que interpretar la Ley. Igualmente se establecía un procedimiento “homologador” al que Marina Isla de Valdecañas y los municipios afectados de Berrocalejo y El Gordo no tardaron en acogerse. En definitiva, una Ley “de caso único” destinada a evitar la ejecución de la sentencia, quebrando el principio de separación de poderes, uno de los pilares del Estado de Derecho.

Con anterioridad ya se había modificado la LSOTEX [7] a los efectos de introducir un nuevo objeto en los PIR, casualmente coincidente con el proyecto de Valdecañas, y donde se excluye “a todos los efectos” la consideración de inmuebles susceptibles de enajenación a terceros como viviendas. La finalidad no era otra que la de eximir al promotor de determinadas obligaciones urbanísticas. Pretendiéndose con ello subsanar dos vicios que afectaban al proyecto y que habían sido señalados por Ecologistas en Acción en el procedimiento.

En definitiva, con la aprobación y construcción de este proyecto la administración pública no ha defendido el interés general, la legalidad urbanística ni la protección del medio ambiente. Al contrario, se ha dedicado a defender el interés particular del promotor urbanístico, llegando a modificar en dos ocasiones la Ley del Suelo de Extremadura a su medida.

Fianza inalcanzable

La Sentencia del TSJ fue recurrida por la Junta de Extremadura, la empresa promotora y los Ayuntamientos afectados ante el Tribunal Supremo. En sentido contrario, Ecologistas en Acción y Adenex instaron la ejecución provisional de la misma.

La sala de lo Contencioso Administrativo del TSJEx acordó ejecutar provisionalmente la sentencia. Se daba así de nuevo la razón a Ecologistas en Acción, decretando la paralización de las obras, la desocupación de los inmuebles ya construidos y la inscripción provisional de la sentencia en el registro de la propiedad a los efectos de evitar mayores afecciones al espacio y garantizar la ejecución de la Sentencia. No obstante la Sala entendió que era necesaria la fijación de una fianza a los efectos de indemnizar a la promotora urbanística en el hipotético caso que el recurso presentado por esta ante el Tribunal Supremo fuera estimado. Y esa caución fue fijada en la friolera de 41 millones de euros.

La imposibilidad económica de Ecologistas en Acción de asumir tal cuantía para forzar la paralización de las obras, supeditó a su capacidad económica el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, convirtiendo en irrisorio y ficticio el derecho de ejecución de una sentencia favorable.

Se sometía así nuevamente el interés general, la legalidad y la protección ambiental, al interés particular con la fijación de tan desproporcionada fianza. El artículo 9.4 del Convenio de Aarhus, ratificado por España, establece la prohibición del establecimiento de barreras económicas que impidan la protección jurisdiccional del medio ambiente, lo que debe alcanzar sin ningún género de dudas a medidas cautelares y ejecuciones provisionales.

Esto evidencia la grave dificultad existente para la ejecución de sentencias en materia urbanística y medioambiental, lo que en definitiva supone una clara desprotección de los valores ambientales frente a los poderosos intereses de los promotores urbanísticos y el rodillo de la obra pública y privada.

Por otro lado, la Junta de Extremadura ha financiado a la promotora con 1.400.000 euros para la construcción de uno de los hoteles. El otro hotel se encontraba paralizado al haber sufrido la promotora las secuelas del estallido de la burbuja inmobiliaria. Por ello, el Ayuntamiento de El Gordo permitió la permuta de solares para que en la obra paralizada del hotel se construyan apartamentos, ignorando una vez más los condicionantes legales en favor del promotor.

Y eso no es todo, el PIR condicionaba las licencias de primera ocupación de los inmuebles a la construcción de todos los equipamientos hosteleros. Pero estas licencias han sido concedidas en contra del propio PIR, sin que parezca que el segundo hotel vaya a construirse, dada la reciente declaración en concurso de acreedores de la promotora.

Sentencia ratificada

Finalmente, a primeros de 2014, la Sala Tercera del Tribunal Supremo [8] confirmó la sentencia del TSJ de Extremadura que declaraba la nulidad del PIR y la restitución de los terrenos a su estado anterior en todos sus fundamentos y pronunciamientos. Dicha sentencia reiteraba que, “la inclusión de los terrenos, de acuerdo con la normativa comunitaria europea, en una Zona de Especial Protección de las Aves (ZEPA) o en el ámbito de un Lugar de Interés Comunitario (LIC) y su afección a la Red Natura 2000 comporta la sujeción de esos terrenos a unos regímenes de protección que […] determina que sea preceptiva su clasificación como suelo no urbanizable de especial protección”.

Una vez transcurrido el periodo voluntario para que la Junta de Extremadura ejecutase la sentencia, y como era de esperar, no solo no lo ha hecho –esto es, no ha demolido la urbanización y restaurado la isla– sino que ha planteado la imposibilidad de ejecutar la sentencia. Alega tanto imposibilidad legal, apoyándose en las modificaciones legales a la carta realizadas para “homologar” el proyecto, como imposibilidad material, a causa de los daños económicos que supondría y que los impactos ambientales serían mayores por la demolición que si se mantiene y se desarrolla el proyecto. Incluso llega a sostener que el espacio está mejor conservado desde que ha sido urbanizado.

Se abre pues un nuevo y presumiblemente largo proceso donde la desigualdad de armas entre las entidades ecologistas de un lado, y de otro el promotor, la Administración y compradores –dicho sea de paso, de muy alto nivel adquisitivo y que ya conocían la ilegalidad del proyecto cuando compraron–, es más que evidente.

Estamos, una vez más, ante un diáfano ejemplo de cómo funciona la política de hechos consumados y de cómo las denuncias y sentencias no sirven para impedir el daño ambiental en materia urbanística. Todavía habrá que pelear mucho para conseguir que se restaure una zona que nunca se debió alterar.

Por ello, es necesario, además de una mayor sensibilidad de nuestros gobernantes, un nuevo marco normativo que garantice la legalidad y la conservación de los espacios protegidos, facilitando la adopción de medidas cautelares y provisionales en este tipo de procedimientos. Impidiéndose con ello que el derecho ambiental, se convierta de facto en algo ilusorio.

Notas

[1] DECRETO 55/2007, de 10 de abril

[2] DIA de 2-3-2007, dictada por la Dirección General de Medio Ambiente de la Junta de Extremadura

[3] artículo 2.1.b) del Real Decreto Legislativo 1302/1986, vigente en el momento de aprobación del proyecto.

[4] Resolución del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura de 24-1-2006

[5] Sentencia TSJ Extremadura 196/2011, de 9 de marzo de 2011. Proc. Ordinario 561/2007.

[6] Ley 9/2011, de 29 de marzo, de modificación de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura

[7] Ley 9/2010, de 18 de octubre, de modificación de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura

[8] Sentencia del Tribunal Supremo de 29-1-2014, recurso de casación 2419/2011.