¿Quién protege el suelo?

La ley de Suelo del Estado español es insuficiente. Cada Comunidad Autónoma aprueba sus normas para proteger el suelo o para potenciar urbanizaciones u otros usos, casi siempre con enfoques económicos y no ambientalistas. Es necesaria una directiva europea vinculante que obligue a la protección del suelo.

Claudio Sartorius Alvargonzález. Abogado de Ecologistas en Acción. Revista Ecologista nº 93.

Existe una percepción social del derecho urbanístico como normativa encaminada a procurar la transformación del suelo rural, sea agrario, forestal o natural, en suelo urbanizado.

Esto ha sido así históricamente y durante los últimos sesenta años el derecho urbanístico se ha venido utilizando en nuestro país para destruir el suelo rústico y dar cabida a todo tipo de especulaciones inmobiliarias.

La urbanización del territorio provoca la eliminación del suelo como soporte de la vida natural. Casi siempre tiene un carácter irreversible, por lo que podríamos afirmar que el mayor daño ecológico para un ecosistema natural consiste en su transformación en espacio urbanizado.

Construcciones en suelo rústico. Foto Ecologistas en Acción de Castilla y León.

Así, mientras en el entorno de Chernóbil la vida silvestre, aunque alterada, fluye, en las ciudades es casi inexistente. Tras un incendio, la vida se recobra poco a poco, pero el suelo sellado con hormigón no alberga vida y distorsiona el equilibrio del ecosistema.

Sin embargo, podemos afirmar que, una vez alcanzado un determinado grado de urbanización y de civilización, este mismo derecho urbanístico puede y debe estar dotado de un enfoque ambientalista que ha de permitir precisamente la protección del suelo rústico que nos ha quedado.

En este sentido se ha pronunciado la Estrategia Territorial Europea y, siguiendo este modelo, la ley estatal de suelo de 2007, hoy texto refundido de 2015, que declara en su exposición de motivos: “El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado”.

Defensa de la tierra y el territorio

En nuestra Constitución existe una base jurídica para la defensa del suelo, del territorio, de la tierra, aunque matizada por el sistema de economía de mercado: el artículo 33, que establece la función social de la propiedad; el artículo 47, que obliga a utilizar el suelo de acuerdo con el interés general y el artículo 45, que, tras establecer el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado y el deber de conservarlo, obliga a los poderes públicos a velar por la utilización racional de todos los recursos naturales con el fin de defender y restaurar el medio ambiente.

La Ley de Suelo obliga a preservar de la urbanización el suelo rural que no sea preciso para satisfacer necesidades de uso residencial o industrial, y establece el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible. Aunque pongamos en duda la validez de este principio, pues “desarrollo” viene siendo en la práctica un término opuesto al de “sostenibilidad ambiental”, es preciso utilizar las herramientas que nos ofrece este principio incorporado en la Ley de Suelo. No olvidemos que esta ley establece las bases medioambientales del régimen jurídico del suelo y, por lo tanto, el marco general para la defensa del suelo rústico, complementado por lo que disponen otras leyes como la de aguas, espacios naturales, residuos, etc., comúnmente reconocidas como leyes ambientales sectoriales.

La ley despliega este principio de sostenibilidad ambiental del suelo (artículo 3) y exige que las políticas de uso del suelo tengan su causa en el interés general, propicien su uso racional, la protección de la naturaleza y la preservación de los valores del suelo innecesario o “inidóneo” para las necesidades del desarrollo urbanístico.

Por ello, aunque la Constitución reconoce la propiedad privada del territorio, incluso de las montañas, la Ley de Suelo limita el derecho de los propietarios a dedicar los terrenos rústicos al uso agrícola, ganadero u otros usos vinculados a la utilización racional de los recursos naturales (artículo 13.1).

El interés general

Cualquier otro uso del suelo rústico tendrá un carácter excepcional que no constituye un derecho del propietario. Los usos excepcionales, como las infraestructuras, las minas, las gasolineras o las centrales nucleares en suelo rústico, solo pueden autorizarse si responden al interés general.

Sin embargo, la Ley de Suelo fue modificada en 2013, por el gobierno del Partido Popular (PP), para ampliar, ’aparentemente’, las causas legitimadoras de los usos excepcionales: el interés general, la contribución a la ordenación y el desarrollo rurales o la necesidad de emplazamiento en el medio rural. Pero el PP lo modificó sin tener en cuenta que la Constitución exige, en su artículo 47, que el uso del suelo atienda siempre al interés general, que también reproduce el artículo 4 de la Ley de Suelo.

Por otro lado, según la Ley de Desarrollo Sostenible del Medio Rural (Ley 45/2007), el desarrollo rural exige la desincentivación del urbanismo disperso (art. 33 c), es decir, defiende el urbanismo compacto, lo que obliga a que sólo se sitúen en suelo rústico usos excepcionales cuando sea absolutamente necesario por sus características intrínsecas.

De este modo, el juego de estas dos leyes y la Constitución, el carácter restrictivo de las excepciones en derecho y de la propia jurisprudencia, permiten afirmar que cualquier uso excepcional cuya instalación se proponga en suelo rural, debe responder y cumplir estrictamente los tres requisitos (y no sólo uno como pretende la modificación legal aprobada por el PP). Primero, que su emplazamiento en suelo rústico responda al interés general. Segundo, que, lógicamente, responda a un criterio de desarrollo rural y tercero, que su emplazamiento en suelo rural sea necesario, inexcusable.

Por supuesto, estamos ante términos muy vagos, los llamados conceptos jurídicos indeterminados, como “interés general”, “desarrollo sostenible”, “necesidad”, que cada Comunidad Autónoma trata de perfilar, reducir o ampliar según la sensibilidad ambiental de sus legisladores, y lo hace mediante leyes que la ciudadanía no puede impugnar.

Los planes urbanísticos

Donde sí se puede actuar, y así lo hace Ecologistas en Acción, es sobre los nuevos planes urbanísticos que pretenden urbanizar suelo rústico y en los procedimientos de autorización de usos excepcionales.

Intentamos participar en todos los planes que se presentan y en todos los usos excepcionales que se promueven, mediante la presentación de alegaciones, informes ambientales y votos particulares en las sesiones de las comisiones territoriales de Medio Ambiente y Urbanismo que aprueban esos usos y planes.

Esta labor se complementa con recursos administrativos y contencioso-administrativos. Estos últimos son seleccionados de manera que sus efectos se extiendan por categorías de usos o de planes urbanísticos, de tal manera que, ganado un recurso administrativo o una sentencia, se obligue a dar un giro en las resoluciones administrativas.

La intervención masiva en centenares de procedimientos sobre suelo rústico en los últimos diez años ha propiciado, por ejemplo, un cambio legislativo en Castilla y León. Esta Comunidad Autónoma prohibió en 2014 la construcción de viviendas en suelo rústico. Ecologistas en Acción también ha propiciado la consolidación de una jurisprudencia más protectora del suelo, una interpretación más restrictiva de los usos autorizables y una comprensión del concepto del “interés público” más adecuada a la protección del suelo rústico en Castilla y León.

De tal manera, ahora es la propia Administración la que se autolimita, ya no responde sólo a las presiones de promotores y propietarios, lo cual permite concentrar nuestros esfuerzos en nuevas conquistas. Prohibidas las viviendas, el esfuerzo se concentra ahora en evitar los usos industriales en suelo rústico, la avalancha de granjas porcinas y las viviendas camufladas como casetas de aperos.

Ahora bien, nos encontramos indefensos ante los abusos legislativos sobre la utilización del territorio, como sucede en Canarias y Madrid, por lo que se precisa de una directiva comunitaria que obligue a aprobar una ley estatal que defienda el territorio, no solo desde una perspectiva urbanística, sino también desde una visión ambiental integral.

La Unión Europea debe aprobar una norma jurídica vinculante que asegure la protección del suelo.




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