Recurs d’inconstitucionalitat a la modificació de la llei valenciana de residus

  Sumari  

 Fundamentos de Derecho

Fundamentos de Derecho para la interposición de un recurso de inconstitucionalidad a la Ley 21/2017, de 28 de diciembre de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat Valenciana, publicada en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana nº 8202 de 30/12/2017.

1. Antecedentes

El material bioestabilizado es el resultado de la operación de tratamiento biológico de los residuos biodegradables (aerobio y con una fase termófila) cuando esos residuos provienen de residuos domésticos mezclados (“contenedor gris” o “todo en uno”) y no han sido recogidos de forma selectiva.

Así se define de forma negativa en el artículo 3 (Definiciones) de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, pues esa definición viene a continuación de la definición en positivo del compost: enmienda orgánica obtenida a partir del tratamiento biológico aerobio y termófilo de residuos biodegradables recogidos separadamente. No se considerará compost el material orgánico obtenido de las plantas de tratamiento mecánico biológico de residuos mezclados, que se denominará material bioestabilizado .

La implantación de la recogida selectiva de la materia orgánica está escasamente desarrollada en el Estado español (solamente el 8 % de la materia orgánica es recogida de forma selectiva) y en la propia Comunidad Valenciana, aunque la Ley 22/2011 de residuos y suelos contaminados en su artículo 24 establece la obligación de su impulso por las autoridades ambientales para su tratamiento mediante compostaje o digestión anaerobia, para la producción de compost y su uso en el sector agrícola, jardinería y regeneración de áreas degradadas, y en sustitución de fertilizantes minerales u otras enmiendas orgánicas.

El compost es considerado un fertilizante orgánico, aunque la importancia del suministro de nutrientes (nitrógeno en menor medida, fósforo, potasio, en mayor medida, con un contenido suficiente) es menor que las ventajas que aporta a la mejora de los suelos (aporte de materia orgánica, reducción de la erosión y pérdida de suelos, incremento de la capacidad de retención del agua, estabilización del pH, y mejora de la estructura física del suelo, densidad, tamaño de los poros y estabilidad). El compost también suministra otros elementos (azufre, calcio, magnesio) y micronutrientes necesarios para el crecimiento de las plantas.

Por tanto, el tratamiento de los residuos domésticos mezclados en las plantas de tratamiento mecánico biólógico (TMB) da como resultado una proporción importante de material bioestabilizado, muy diferente del verdadero compost. Hay que tener en cuenta que la fracción orgánica es la principal componente de esos residuos, alcanzando un 40 % del total aproximadamente. La fracción resto se somete a un tratamiento mecánico a fin de separar la materia orgánica, con mayor o menor precisión, que posteriormente es sometida a un proceso de bioestabilización mediante compostaje, o menos frecuentemente mediante digestión anaerobia (en ausencia de oxígeno), que da lugar al material bioestabilizado y biogás, en el caso de que se realice la digestión anaerobia.

Por ejemplo con datos de 2016 en el País Valenciano se llevaron a las 13 plantas TMB un total de 2.054.456 toneladas de residuos domésticos mezclados, provenientes de los contenedores grises o marrones de “todo en uno” y se generaron 259.718 toneladas de material bioestabilizado y solamente 9.263 toneladas de compost. El material bioestabilizado tiene pocas utilidades (utilizarlo como tierras de cubrición del frente de vertido en los vertederos, material estructural de los vertederos, etc.) y la mayor parte acaba depositado en los vertederos. Sin embargo se puede utilizar para la mejora de los suelos, operación R10 (restauración hidrológica-forestal, recuperación de suelos degradados, revegetación de taludes, etc) del Anexo II relativo a las operaciones de valorización de la Ley 22/2011. El Plan Estatal Marco de Residuos 2016-2020 considera que en 2012 en el Estado español 2,5 millones de toneladas de material bioestabilizado se valorizaron en la mejora de los suelos y además plantea en el futuro también incrementar la valorización energética del material bioestabilizado en las instalaciones de incineración y coincineración.

La normativa española sobre fertilizantes tiene su origen en el Reglamento (CE) nº 2003/2003, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, relativo a los abonos, modificado por el Reglamento 223/2012, aunque considera exclusivamente los abonos inorgánicos. En desarrollo de ese Reglamento y para complementarlo se aprobó el Real Decreto 824/2005, de 8 de julio, que introdujo la regulación de nuevos tipos de abonos y enmiendas, estableciéndose la normativa básica de todos esos productos y las normas de coordinación con las Comunidades Autónomas. El RD 824/2005 fue afectado por varias disposiciones posteriores, entre ellas la Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados en relación a la fabricación de productos fertilizantes de origen orgánico, que justificaron la aprobación del posterior Real Decreto 506/2013, de 28 de junio, sobre productos fertilizantes, que mantiene básicamente las mismas determinaciones que el RD 824/2005. Esa norma ha sufrido diversas modificaciones menores en 2015 (modificación de diversos Anexos del Real Decreto mediante la Orden AAA/2564/2015) y 2017 (introducción de microorganismos en los fertilizantes mediante el RD RD 535/2017), pero en lo que nos atañe sigue inalterada. El vigente RD 506/2013 es una norma básica del Estado español en materia de fertilizantes (artículo 1) y por tanto de obligado cumplimiento por las Comunidades Autónomas. Además regula los aspectos del Reglamento (CE) nº 2003/2003, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003 , relativo a los abonos, cuya concreción y desarrollo ha sido encomendada al Reino de España. Las CC.AA. pueden aprobar legislación de desarrollo de las normas básicas, pero en ningún caso contravenirlas.

Así la enmienda orgánica compost de tipo 02 (Anexo I, Grupo 6 Enmiendas orgánicas) se define como “Producto higienizado y estabilizado, obtenido mediante descomposición biológica aeróbica (incluyendo fase termofílica), bajo condiciones controladas, de materiales orgánicos biodegradables del anexo IV, recogidos separadamente”. Los materiales orgánicos a partir de los cuales se puede preparar ese compost vienen delimitados en el Anexo IV de ese RD, y los relacionados con los residuos domésticos tratados en las plantas TMB son los tres siguientes:
19 residuos de las instalaciones para el tratamiento de residuos.
19 05 Residuos del tratamiento aeróbico de residuos sólidos
19 05 01 Fracción no compostada de residuos municipales y asimilados
19 06 Residuos del tratamiento anaeróbico de residuos
19 06 03 Licores («digestato») del tratamiento anaeróbico de residuos municipales
19 06 04 Materiales de digestión del tratamiento anaeróbico de residuos municipales

Hay que destacar que en ese listado en la normativa anterior (RD 824/2005) se incluía el residuo de Código LER 20 03 01, que corresponde a la Fracción orgánica de residuos municipales recogida no selectivamente, que ha sido suprimido en el RD 506/2013.

La mayoría de plantas TMB que producían el falso “compost” en 2011 siguieron comercializando ese abono posteriormente a pesar de que la definición del compost había variado en la Ley 22/2011, e incluso con posterioridad a 2013, tras la aprobación del RD 506/2013, con permisos temporales del MAPAMA. Sin embargo, esos permisos caducaron y a fines de 2016 las plantas TMB ya no pudieron seguir comercializando el falso “compost” generado a partir de residuos orgánicos mezclados.

Aquellas plantas que tenían registrado en el Registro Estatal de Fertilizantes el material “compost “ antes de la entrada en vigor de la Ley 22/2011 independientemente de que se elaborara con residuos biodegradables recogidos separadamente o mezclados, seguían gestionándolo como “compost”, aunque ya no cumpliera con las especificaciones de la normativa sobre residuos y fertilizantes.

Las plantas que no tenían registrado el material antes de la entrada en vigor de la Ley 22/2011, tenían tres posibilidades:

  1. Acopiarlo en la planta a la espera de que se regulara y pudieran comercializarlo.
  2. Gestionarlo con destino a su depósito en vertedero.
  3. Solicitar la autorización específica para la gestión del bioestabilizado mediante tratamiento R10 como “Mejora ecológica de suelos”

Los gestores de las plantas TMB presionaron al MAPAMA para que el material bioestabilizado pudiera seguir comercializándose como abono, con posterioridad a 2013 y para que la normativa sobre fertilizantes se modificara, de tal forma que el material bioestabilizado se pudiera considerar como una enmienda orgánica. El MAPAMA en junio del 2013 publicó un “Decálogo para la utilización del material bioestabilizado y el compost no inscrito en el Registro de productos Fertilizantes mediante la operación R10”, que desarrollaba los requisitos para la autorización de la utilización de esos materiales en los suelos, incluso en la agricultura. Las exigencias del contenido de metales pesados en el material bioestabilizado era la equivalente a un compost de la peor calidad, o sea de clase C. La idea es que ese decálogo se convirtiera en una Orden Ministerial pero no fue así por cuestiones legales, y el MAPAMA rechazó esas presiones [1] y las determinaciones básicas sobre fertilizantes obtenidos a partir de los residuos domésticos siguieron inalteradas en ese aspecto.

La Comunidad Valenciana sí que ha modificado la legislación para que el material bioestabilizado pueda usarse como enmienda orgánica en agricultura, a través de la Ley 21/2017, de 28 de diciembre de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat, publicada en el DOGV de 30/12/2017.

2. Análisis de la Ley 21/2017, de 28 de diciembre de la Generalitat Valenciana

Esa Ley, denominada también de “Acompañamiento de los Presupuestos” modifica decenas de Leyes en diferentes ámbitos sectoriales. En lo que nos afecta modifica en sus artículos 31 y 32 la Ley 10/2000, de 12 de diciembre de residuos de la Comunidad Valenciana. En concreto en el artículo 32 añade dos disposiciones adicionales, la quinta versa sobre el material bioestabilizado:

«Disposición adicional quinta Material bioestabilizado
La utilización como enmienda orgánica del material bioestabilizado obtenido en las plantas de tratamiento mecánico de residuos mezclados de origen doméstico podrá ser considerada una operación de valorización, y no una operación de eliminación de residuos en vertedero, cuando se cumplan los siguientes requisitos:
a) Que dicho material cumpla los requisitos aplicables a los productos fertilizantes elaborados con residuos establecidos en la normativa básica en materia de productos fertilizantes. Respecto del parámetro materiales pesados, el material bioestabilizado deberá cumplir los valores máximos correspondientes a las clases A o B.
b) Que la operación se realice por un gestor de residuos sometido a autorización administrativa de valorización de residuos. No se exigirá autorización de gestor de residuos para el uso de aquella enmienda orgánica obtenida a partir del tratamiento biológico aerobio y termófilo de residuos biodegradables recogidos separadamente que no posea la calificación jurídica de residuo y cumpla los requisitos técnicos y legales exigibles para su inscripción en el registro de productos fertilizantes.
c) Que el tratamiento de los suelos produzca un beneficio a la agricultura o una mejora ecológica de los mismos.”

Comienza por una afirmación errónea, en nuestra opinión, pues el RD de fertilizantes no contempla la utilización del material bioestabilizado como enmienda orgánica. La única enmienda orgánica obtenida a partir de residuos municipales o domésticos es el Compost (enmienda orgánica de tipo 2), y se exige que provenga de residuos orgánicos recogidos separadamente, nunca de residuos orgánicos mezclados.

El primer requisito que exige esa Disposición Adicional Quinta de la Ley 10/2000, de residuos de la Comunidad Valenciana es que “dicho material cumpla los requisitos aplicables a los productos fertilizantes elaborados con residuos establecidos en la normativa básica en materia de productos fertilizantes”. Con nombrar que se cumplan esos requisitos no se garantiza el cumplimiento del RD 506/2013, dado que el material bioestabilizado no figura entre los residuos a partir de los cuales se puede fabricar una enmienda orgánica (Anexo IV del RD 506/2013). Los únicos residuos provenientes de los tratamientos aeróbicos de residuos sólidos con los que se pueden fabricar enmiendas orgánicas son los correspondientes al Código LER 19 05 01, Fracción no compostada de residuos municipales y asimilados, tal y como se ha citado anteriormente.

El material bioestabilizado no figura en el listado de residuos con Código LER (Decisión de la Comisión de 18 de diciembre de 2014 por la que se modifica la Decisión 2000/532/CE, sobre la lista de residuos, de conformidad con la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, Diario Oficial de la Unión Europea del 30.12.2014 L370). El único residuo similar al material bioestabilizado es el de Código LER 19 05 03 Compost fuera de especificación, que no figura en el Anexo IV del RD 506/2013, y que por tanto no puede servir como materia prima para elaborar el verdadero compost. Además si se contravienen explícitamente las especificaciones del compost (Grupo 6.02 del Anexo I del RD 506/2013) respecto a la necesidad de que provenga de “materiales biodegradables del Anexo IV recogidos separadamente”, no vemos porqué se ha de cumplir con la especificación de que no contenga impurezas de diámetro superior a 2 mm en una cantidad inferior al 1,5 %, si no se menciona explícitamente.

El segundo requisito exigido en la Disposición Adicional Quinta para poder utilizar el material bioestabilizado como enmienda orgánica es una obviedad, pues la exigencia del título de gestor de residuos, mediante una autorización expedida por la Comunidad Autónoma para poder realizar cualquier operación de las incluídas en la gestión de los residuos, viene determinada desde una Ley básica, como es la Ley 22/2011 de residuos y suelos contaminados. La operación sería la R10 Tratamiento de los suelos que produzca un beneficio a la agricultura o una mejora ecológica de los mismos, del Anexo II de la Ley 22/2011. La segunda parte del requisito (no exigencia de la autorización de gestor para la aplicación del verdadero compost) no deja de ser una tautología. Si el compost ya no se considera un residuo (para ello tendrían que cumplirse las condiciones que un hipotético Real Decreto imponga al compost para ser considerado fin de residuo [2], que no se ha publicado todavía, aunque en el Decreto 506/2013 el compost es un producto y el fin de condición residuo se produce “de facto”) la operación R10 ya no necesita la autorización de gestor de residuos.

El Joint Reseach Center, organismo de investigación adscrito a la Comisión Europea elaboró [3] en 2014 un documento técnico con los criterios de fin de residuo de los residuos biodegradables sometidos a tratamiento biológico (compostaje y digestión anaerobia), que podría servir para la publicación del Reglamento normativo.

3. Consecuencias ambientales de la aplicación de la Ley 21/2017.

En nuestra opinión permitir que el material bioestabilizado se pueda utilizar como enmienda orgánica en agricultura tendría las siguientes consecuencias:
a) El material bioestabilizado, al provenir de materia orgánica no recogida selectivamente, contiene residuos impropios, que no son materia orgánica, como plástico, vidrio, papel, textil, etc, que contaminarían las tierras de cultivo y no aportarían ningún valor añadido desde el punto de vista agronómico. Se podría considerar esa actividad como un vertido ilegal de ese material bioestabilizado. Ya hemos mencionado que la Ley 21/2017 no exige ningún límite a la existencia de esas impurezas. Muchos países europeos (por ejemplo, Alemania) han prohibido la utilización del material bioestabilizado en la agricultura por esos motivos y por la contaminación del mismo con metales pesados y contaminantes orgánicos, derivando el mismo a la incineración y a la deposición en vertedero. Otros (caso de Austria) han establecido la obligación legal de la recogida selectiva de la materia orgánica de los residuos domésticos. En Italia el único destino del material bioestabilizado es el depósito en vertedero. Hasta la aprobación de la Ley 22/2011 el Estado español era uno de los pocos estados que permitían la producción de compost a partir de residuos mezclados, ya que en la mayoría de los países europeos se exige una recogida selectiva de los biorresiduos.
b) El material bioestabilizado utilizado en agricultura contaría en las estadísticas a efectos del cumplimiento de los objetivos establecidos en el artículo 22 Objetivos específicos de preparación para la reutilización, reciclaje y valorización, de la Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados (50 % en 2020) y en las estadística europeas (Eurostat), según el artículo 2.6 de la Decisión de la Comisión 2011/753/UE, introduciendo una distorsión en las mismas y ralentizando o posponiendo las obligaciones establecidas en el artículo 24 Biorresiduos de implantación de la recogida selectiva de la materia orgánica. En definitiva, supondría el mantenimiento de la actual situación de escaso cumplimiento con los objetivos establecidos por la Directiva Marco de Residuos 2008/98/CEE.
c) El material bioestabilizado no podrá ser inscrito en el Registro de productos fertilizantes y por tanto no puede ser puesto en el mercado como tal producto fertilizante. Debe ser gestionado como un residuo y dentro del régimen jurídico de residuos. Se estaría distribuyendo un producto sin previo Registro y por tanto incumpliendo la normativa legal sobre fertilizantes. La coexistencia en el mercado de un producto (compost) y de un residuo (material bioestabilizado) produciría enormes perjuicios al mercado del verdadero compost de calidad [4].
d) Este cambio normativo sobre el empleo del material bioestabilizado como fertilizante podría ser extendido al resto del Estado español mediante las adecuadas modificaciones legislativas de las Comunidades Autónomas, ampliando sus negativos efectos a un ámbito mayor del de la Comunidad Valenciana.

4. Conclusión.

La Ley 21/2017, de 28 de diciembre de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat, publicada en el DOGV de 30/12/2017, y por la que se modifica la Ley 10/2000, de residuos de la Comunidad Valenciana, añadiendo una Disposición Adicional sobre “Material Bioestabilizado” es posiblemente inconstitucional, por ser contraria a la normativa básica del Estado español en materia de fertilizantes.




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