Mecanismos de Desarrollo Limpio

Luces y sombras de una de las herramientas de Kioto para la reducción de emisiones de CO2.

Soraya G. Guerrero, coautora junto con Mª J. Paz y Antonio Sanabria del libro Centroamérica Encendida. Transnacionales españolas y reformas en el sector eléctrico. Icaria, 2005. Revista El Ecologista nº 45.

Los Mecanismos de Desarrollo Limpio son aquellas inversiones en tecnologías de producción energética eficientes o limpias, realizadas en países en desarrollo, que permiten obtener derechos de emisión a las empresas que los ponen en práctica. Sin embargo, el escaso control por parte de los países receptores de estas inversiones, o el hecho de que favorecen precisamente a las mismas empresas que han fomentado los modelos energéticos más insostenibles, entre otros motivos, arrojan muchas dudas sobre los beneficios de esta herramienta de lucha contra el cambio climático.

Entre los mecanismos flexibles [1] establecidos por el Protocolo de Kioto, los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL) han sido los que han despertado mayor interés y expectativas, principalmente porque son vistos como un instrumento de convergencia de intereses entre los países industrializados y los países en desarrollo. Se trata de inversiones en lo que se denomina tecnología limpia, esto es, instalaciones que usan energías renovables y/o que usan una tecnología más eficiente que permite producir la misma energía con menos coste ambiental. El artículo 12 del Protocolo de Kioto señala tres objetivos de este mecanismo: “Por un lado, el país inversor, hará uso de las Reducciones Certificadas de Emisiones (CER) para alcanzar los objetivos de reducción y limitación de emisiones y, por otro lado, el país receptor de la inversión [2] consigue un desarrollo sostenible a través de la transferencia de tecnologías limpias y, a su vez, contribuye a alcanzar el objetivo último de la Convención de Cambio Climático”.

Efectivamente, si hablamos de las bondades de los MDL en regiones con un panorama energético tan desastroso como el de Centroamérica, donde países como Nicaragua han declarado el estado de emergencia nacional, podemos avanzar hipótesis esperanzadoras, no sin muchos matices.

Pero si la cuestión es la potencialidad de los MDL dentro del Protocolo de Kioto para resolver el problema ambiental más grave conocido a escala planetaria, el diagnóstico es desalentador; no por los MDL en particular, sino por el marco en el que se desenvuelven: un Protocolo que ocho años después de firmarse nace mutilado, sin el compromiso de EE UU –que con el 5% de la población planetaria arroja a la atmósfera el 30% de las emisiones de gases de efecto invernadero– y con unos objetivos de reducción de emisiones que son insuficientes según los propios pronósticos de crecimiento de la Agencia Internacional de Energía. Y si los objetivos de Kioto no son suficientes mucho menos los mecanismos de mercado, entre ellos los MDL, que se están articulando para alcanzarlos, pues suponen una claudicación a los intereses de las grandes empresas, retrasarán la reconversión de la industria hacia la eficiencia en el uso de energía y la disminución de gases de efecto invernadero haciendo viable la permanencia de las procesos industriales más contaminantes a costa de los menos emisores.

Favorecer la expansión internacional de empresas contaminantes

Es obvio que los MDL han tenido muy buena acogida por parte de las grandes empresas contaminantes que tienen que cumplir con los compromisos de Kioto, como Repsol YPF, Gas Natural, Iberdrola, Endesa o Unión Fenosa. Además de permitirles cumplir sus deberes sin tener que dejar de contaminar en sus países de origen, los créditos que obtendrán al invertir en MDL podrán ser vendidos en los diversos Fondos de carbono que el Banco Mundial ha puesto en marcha con participación de Gobiernos y empresas privadas de países desarrollados, así como en el mercado europeo de CO2, operativo desde enero de 2005. Los MDL empiezan a jugar un papel importante en las estrategias de expansión de estas empresas, especialmente de las eléctricas (ver cuadro), y concretamente en América Latina, donde ya tenían una presencia significativa y la política exterior española les está abriendo el camino.

Los MDL también son claves para que España cumpla con los compromisos asumidos en Kioto. España es hoy el país industrializado que más ha aumentado sus emisiones y el socio europeo que más se aleja de los compromisos asumidos en Kioto (triplica ya el tope que la directiva europea [3] le ha fijado). Si no cumple su compromiso de no aumentar en más de un 15% sus emisiones respecto a las de 1990, en 2012 tendrá que pagar fuertes multas de la UE. Teniendo esto en cuenta, el Gobierno ha fijado un objetivo del 24% de incremento de emisiones con respecto a 1990, que compensará con una reducción del 7% obtenida a través de mecanismos de flexibilidad (incluyendo los MDL) y de otro 2% con proyectos forestales en España que actúan como sumideros (absorben CO2).

Según el Plan Nacional de Asignación aprobado definitivamente en enero de 2005 “una de las regiones que mayor impulso está dando al desarrollo de proyectos MDL es Iberoamérica. Dada la relevancia que esta región tiene para las relaciones diplomáticas y comerciales de España, y la fuerte presencia industrial de empresas españolas en ella, los MDL pueden constituir una importante área de cooperación en los próximos años, contribuyendo al mismo tiempo al cumplimiento de Kioto. Para la industria, esto significa proporcionar una mayor flexibilidad y economía en el cumplimiento de sus obligaciones”.

Para que los sectores industriales tengan acceso a los mecanismos de flexibilidad –así como para compensar las emisiones del transporte y otros sectores difusos [4] –, y puedan desarrollar proyectos de desarrollo limpio en otros países, el Gobierno español ha firmado memorandos de entendimiento con Argentina, México, Panamá, Uruguay y Colombia, por el momento. También se han celebrado reuniones bilaterales con empresas para proyectos en México, Argentina y Uruguay. Además, el Secretario General para la Prevención de la Contaminación y del Cambio Climático anunció que los Ministerios de Medios Ambiente y Exteriores están estudiando reorientar la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) para que el medio ambiente y la lucha contra el cambio climático sean acciones “prioritarias” [5]. La política exterior española cobra, de esta forma, un papel importante en las estrategias de expansión de las empresas españolas en América Latina, especialmente las eléctricas.

Esperanzas y mitos en los países receptores

Volviendo a la cuestión planteada en el comienzo, desde el punto de vista de los países que reciben la inversión, los MDL podrían representar ciertas ventajas. Si nos remitimos al marco de los países centroamericanos, donde varios países se enfrentan a un modelo energético insostenible debido a la dependencia energética del petróleo para la generación eléctrica y el fuerte alza de su precio, los MDL abren posibilidades de invertir en energías renovables y reducir la factura petrolera. Lo paradójico de esta situación es que las propias transnacionales que han colocado a estos países en una situación de dependencia energética se convierten ahora en sus salvadoras.

En la década de los noventa estos países reformaron el sector eléctrico para atraer inversión extranjera con la promesa de mejorar la calidad, disminuir las tarifas y aumentar la cobertura. Hoy las tarifas han aumentado por los costes de generación térmica; la calidad no ha mejorado, principalmente porque la supuesta transferencia tecnológica que vendría de la mano de las transnacionales ha consistido en trasladar plantas térmicas antiguas y poco eficientes; y los gobiernos se siguen encontrando con la carga de tener que subsidiar la tarifa para las clases más desfavorecidas, que son la inmensa mayoría, especialmente en las nuevas zonas rurales electrificadas. Además, estos gobiernos endeudados se encuentran con la rémora añadida de garantizar un margen de beneficio a las empresas privadas de la distribución eléctrica, que en estos países no es rentable como negocio.

Es en este desastroso contexto donde los MDL se leen como una forma de incentivar a las empresas extranjeras para que empiecen a invertir en energías renovables y transfieran una tecnología más eficiente, algo que hasta ahora no había conseguido la legislación ambiental de los países del Istmo, dada su debilidad y la fortaleza de los generadores privados en un sector liberalizado. Sin dejar de lado estas potencialidades de los MDL, que no dejan de ser las debilidades de los contextos de inversión, es preciso no caer en la ceguera de su prometedora retórica que da por sentado su aporte a la sostenibilidad.

De momento, las inversiones no se están dando en los países que más lo necesitarían sino en aquellos donde hay más incentivos a las energías renovables y los trámites para obtener los certificados de carbono son más rápidos. En Nicaragua, donde el 90% es generación térmica, no hay de momento interés de las transnacionales por invertir en MDL debido, entre otros factores, a la demora en crear una Autoridad Nacional Competente, otro de los requisitos para dar luz verde a los proyectos. Sin embargo, en Costa Rica, donde los niveles de contaminación son los más bajos de Centroamérica debido al escaso porcentaje de energía térmica, es el país centroamericano con un mayor avance en el desarrollo de estos proyectos. Se puede concluir, por tanto, que la lógica de las inversiones en MDL no es tanto la necesidad que exista en el país de reducir emisiones como su capacidad para gestionar y facilitar esta inversión.

Según apunta Villacencio [6], los requisitos de control, seguimiento y verificación se reducen a indicadores técnicos y conllevan un procedimiento tan laborioso que el papel fundamental lo están desempeñando las corporaciones transnacionales de control y verificación, mientras que la función de los Gobiernos se limita a la validación de los proyectos. Sin embargo, “otras cuestiones como el impacto de los proyectos en los sistemas económicos, ambientales y tecnológicos de las sociedades, se están abordando de forma residual”.

Existe, además, el riesgo de que los países compitan entre ellos por atraer este tipo de inversión haciendo demasiadas concesiones a los inversores (incentivos fiscales, contratos de compra-venta de energía...) que a la larga podrían resultar desfavorables para el propio país.

El impacto positivo que un proyecto MDL puede tener sobre la balanza de pagos es otro argumento recurrente. El razonamiento es simple: un proyecto MDL, a través del incremento de la eficiencia del uso de combustibles fósiles o mediante su substitución por fuentes renovables de energía, reduce el volumen de importación de combustibles y los costes de generación. De momento, los escasos proyectos MDL no son tan significativos como para disminuir la factura petrolera del subsector eléctrico. Y el hecho de que la generación sea con energía renovable no garantiza que los precios sean más bajos si éstos se fijan sobre la base de los precios del mercado nacional e internacional.

Conviene matizar, finalmente, que el hecho de que los MDL disminuyan las emisiones de gases de efecto invernadero no significa que no tengan impactos sociales y ambientales, lo que nos lleva al debate sobre tecnologías de generación. Aunque hay energías que son más limpias que otras, todas son contaminantes de alguna u otra forma. Así, en cada proyecto es preciso tener en cuenta las peculiaridades de la zona y a las necesidades de la población. Es importante que los procesos sean democráticos y transparentes y que haya mecanismos de protección y normativas ambientales que exijan rigor en los estudios de impacto y penalicen las prácticas controvertidas de las empresas. En este sentido, nos seguimos encontrando con fuertes deficiencias que no resuelven los MDL, con proyectos que reducen las emisiones contaminantes pero que, por otro lado, tienen fuertes implicaciones locales. Un ejemplo ilustrativo sería el polémico proyecto hidroeléctrico que Unión Fenosa quiere presentar como MDL en Costa Rica: la tecnología que se ha transferido no ha tenido en cuenta las peculiaridades hidrográficas del terreno, por lo que ha secado las fuentes de agua de seis comunidades [7].

En definitiva, si no se crean mecanismos que aseguren el papel de los gobiernos latinoamericanos como reguladores (no sólo facilitadores) de las inversiones y no se toman medidas para que la lógica de la sostenibilidad esté por encima de la de la rentabilidad, los MDL se quedarán “en una mera herramienta de reducción de costos para el cumplimiento de los compromisos de Kioto de los países desarrollados” [6].

Proyectos MDL de las eléctricas españolas en América Latina

Unión Fenosa: proyectos en Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá y Uruguay.

Proyectos MDL en cartera y aprobados:

- Rehabilitación y repotenciación de minihidroeléctrica Macho de Monte en Panamá: 2,4 MW, CER por 11.520 toneladas de CO2 al año (t CO2/año). Operativa desde 2001. Aprobada.

- Rehabilitación y repotenciación de minihidroeléctrica Dolega en Panamá: 3,1 MW, CER por 15.200 t CO2/año. Operativa desde 2001. Aprobada.

- Central minihidráulica Los Algarrobos en Panamá: 9,7 MW, reducirá 38.600 t CO2/año. Operativa desde 2001. Aprobada.

- Central hidroeléctrica La Joya en Costa Rica: 50 MW. Prevista para operar en 2006. En estudio.

- Cuatro proyectos hidráulicos en Panamá, Colombia y Guatemala, con un total de 142 MW. En estudio.

- un parque eólico en Panamá: 48 MW. En estudio.

Iberdrola: proyectos en Bolivia, Brasil, Guatemala, México y Chile.

Proyectos MDL en cartera y aprobados:

- Central hidroeléctrica Las Vacas en Guatemala: 45 MW, podría reducir 70.000 t CO2/año. En espera de información.

- Central hidroeléctrica El Recreo en Guatemala. En estudio.

- Parque eólico en Brasil: 50 MW. En estudio.

- Parque eólico en México: 100 MW. En estudio.

Endesa: proyectos en Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Perú.

Proyectos MDL en cartera y aprobados:

- Rehabilitación de la central hidroeléctrica Callahuanca en Perú. 8,1 MW, CER por 300.000 t CO2/año. Aprobada.

- 16 proyectos en Chile, Brasil o Colombia. En total podrían alcanzar 4 millones t CO2/año. En estudio.

- Parque eólico La Ventosa a través de Gamesa en México: 100 MW que podrían suponer 1,5 millones t CO2/año. Operativa en 2006. Aprobada.

Fuentes: Oficina Española de Cambio Climático, Iberdrola, Endesa y Unión Fenosa (2005)




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