El comercio de emisiones en la Unión Europea

Una medida que retrasará la transformación de las empresas para conseguir una importante reducción de emisiones.

Cristina Rois, Ecologistas en Acción. Revista El Ecologista nº 37.

El comercio de derechos de emisión de CO2 entre los países de la Unión Europea será una realidad desde el comienzo de 2005. Puede parecer un comercio algo abstracto, pero se trata, ni más ni menos, de comprar y vender concesiones para verter toneladas de CO2 en la atmósfera.

El comercio de emisiones no es una idea muy nueva: en EE UU hace algunos años que se creó un mercado para el dióxido de azufre y los óxidos de nitrógeno, y en Reino Unido ya está dando los primeros pasos otro para los gases limitados por el Protocolo de Kioto. Este Protocolo, como es sabido, es un acuerdo para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero por los países industrializados de un 5,2% entre 2008 y 2012 respecto al nivel de emisiones de 1990. Los gases contemplados son CO2, metano, óxido nitroso, HFC, perfluorocarbonos y hexafluoruro de azufre. La UE por ahora restringe el comercio al CO2, que supone el 80% de las emisiones de gases de efecto invernadero en el espacio comunitario.

La idea que sustenta un comercio de emisiones es que si una instalación industrial emite más de lo autorizado pueda compensarlo encontrando otra que emita menos de lo que se le exige y esté dispuesta a ceder a la primera sus derechos a emitir a cambio de dinero. Se convierte así un residuo en un bien negociable, y se crea un mercado que funcionará siempre que el precio de la concesión sea menor que el de la reforma de una instalación para emitir menos. Este sistema ayudaría a las empresas a cumplir las legislaciones medioambientales porque las reducciones de emisiones se llevarían a cabo en donde resulte más barato hacerlo, y después de todo, no importa dónde se emita porque todo va a parar a la atmósfera...

El problema de esta filosofía economicista es que da viabilidad a los procesos industriales más contaminantes a costa de los menos emisores, y que sólo favorece la disminución de emisiones que resulten más baratas. Teniendo en cuenta que las reducciones de gases de efecto invernadero necesarias para frenar el cambio climático son mucho mayores que las previstas en el Protocolo de Kioto (la UE ya se manifiesta por reducciones del 70% respecto a 1990, aunque no dice para cuando), el comercio de emisiones va a retrasar la necesaria transformación de las empresas para abordar objetivos de reducción más ambiciosos, objetivos que deberían comenzar a negociarse en la próxima reunión de la Convención Marco de Cambio Climático.

Europa se adelanta

El comercio de gases de efecto invernadero fue propuesto por la administración Clinton como una condición para sentarse a negociar un acuerdo de reducción de emisiones en 1997. Forma parte del Protocolo, por lo que va a existir un mercado mundial de CO2 a partir de 2008 entre los países con obligación de limitar sus emisiones. La Unión Europea ha decidido adelantarse y hacer de la creación de un mercado de emisiones interno un pilar esencial de su estrategia para el cumplimiento del Protocolo de Kioto, evitando de paso las distorsiones en la competitividad que podrían surgir con la aparición de mercados nacionales. La UE, como entidad política y económica, ha asumido una reducción conjunta del 8% de sus gases de efecto invernadero para el periodo 2008-2012 respecto a 1990, pero esta cuota se repartió intracomunitariamente y a cada país miembro le corresponde un objetivo diferente (ver tabla).

Las negociaciones para crear este mercado se han alargado más de lo esperado, tanto por su propia complejidad, que ha involucrado consultas entre administraciones y empresas de toda la UE, como por la diferencia de posiciones entre el Consejo, la Comisión y el Parlamento. Queda apenas un año y pocos meses para ponerlo en marcha y hay cuestiones esenciales por determinar.

Se han definido dos periodos temporales: uno considerado como inicial o de prueba, de 2005 a 2007, y otro, de 2008 a 2012, que tendrá que coordinarse con el comercio de emisiones mundial previsto en Kioto.

Los sectores que han de participar obligatoriamente en el mercado de CO2 son los principales emisores industriales: las centrales eléctricas de combustibles fósiles, refinerías, coquerías e instalaciones de combustión de más de 20 MW térmicos (lo que incluye gran parte de la cogeneración); el sector del cemento, la cerámica y el vidrio; la siderurgia; el sector del papel-cartón y pulpa de papel. Entre todos suman el 46% de las emisiones de CO2 en la UE, y suponen entre 4.000 y 5.000 instalaciones. Inicialmente no entran la industria química, la del aluminio ni las incineradoras. Se reconsiderará en el futuro la posible inclusión de estos dos primeros sectores en el régimen, en función sobre todo de cómo afecte a su competitividad. En todo caso, hasta 2008 un Estado miembro puede decidir la exclusión de instalaciones del régimen de comercio de CO2 justificando su inclusión en sistemas nacionales de control de emisiones.

Permisos y derechos de emisión

Para organizar este nuevo negocio del CO2 se ha decidido que los titulares de instalaciones industriales soliciten permisos de emisión que les autorizan al vertido de gases, y que estén en posesión de unos derechos de emisión equivalentes a la cuantía de gases que emitan en su actividad. Los derechos pueden adquirirse de varias maneras, desde concesión sin más por la administración a comprar a un titular que emita por debajo de los derechos de que disponga. De este modo, una central térmica española, por ejemplo, que prevea que emitirá más de lo que suman los derechos que posee, puede comprar más a una papelera alemana que se los venderá si no los necesita.

El precio dependerá de la relación oferta-demanda y será el mismo en toda la Unión. Para negociar las transacciones y con objeto de favorecer la liquidez de derechos de emisión se autoriza a cualquier entidad o persona a comprar y vender estos derechos, con lo que se creará una verdadera bolsa de CO2, probablemente con sede en Londres. La Comisión estimaba en junio de 2003 que el precio inicial rondaría los 15 euros por tonelada de CO2.

Evidentemente la eficacia ambiental del mercado depende de la generosidad del reparto de estos bonos para emitir, pues si los derechos que se adjudiquen inicialmente son suficientes para seguir con el funcionamiento habitual no hay motivación para reducir las emisiones y si, en caso de no ser suficientes, el precio de adquisición es bajo, tampoco.

Esta cuestión esencial no se establece en la legislación europea sino que debe ser decidida por los estados miembros. Cada país tiene que elaborar un Plan Nacional de Asignación donde especifique la cantidad total de derechos de emisión que prevé repartir durante el periodo inicial de 3 años y el procedimiento que seguirá para asignarlos a las industrias. Dado que el objetivo es cumplir Kioto deberá tener en cuenta lo que le falta para alcanzar el porcentaje de reducción comprometido a la hora de decidir cuánto pueden emitir sus industrias, tendrá que evaluar por tanto qué otros esfuerzos y medidas ha planeado, aparte del comercio de emisiones, y tendrá que evitar también que la distribución de derechos resulte en proteccionismo de unas industrias o sectores frente a otros. La Comisión europea vigilará atentamente estas cuestiones. Los estados miembros tendrán que presentar sus planes antes del 30 de marzo de 2004, y la Comisión tendrá tres meses para evaluar si los acepta. La asignación concreta de derechos al titular de cada instalación por el periodo 2005-2007 tiene que realizarse antes de octubre de 2004.

El procedimiento concreto de asignación, además de la cantidad total de CO2 a negociar, es una cuestión esencial. Con el procedimiento de subasta entre las empresas resultan beneficiadas las más eficientes en consumo de energía, pues necesitarán comprar menos bonos, por tanto se fomenta directamente la reducción de emisiones. Pero si se hace una distribución gratuita la ventaja que deberían recibir las tecnologías más beneficiosas ambientalmente se reduce mucho o desaparece. En este caso también cambia la situación dependiendo del criterio de reparto, a saber, el consumo energético, o el volumen de producción, o las toneladas de CO2 emitidas. Por ejemplo, para las centrales eléctricas de carbón supondría obtener más derechos la aplicación del criterio de toneladas emitidas o consumo energético que el de producción eléctrica, porque son menos eficientes que las centrales de gas. Hay que decidir, además, si el reparto se basará en un promedio de varios años o en la información de un año dado.

Reparto gratuito

El sistema de reparto que finalmente se ha acordado da opción a los estados a subastar un máximo del 5% de los derechos para los tres primeros años, el resto se distribuirán sin coste, y para el siguiente periodo hasta 2012 podrá llegar a subastarse un 10%. Una posición conservadora que habla de lo bien que se defienden los intereses de la gran industria en Bruselas.

Otra cuestión de importancia en la eficacia de reducción de CO2 es el régimen de vigilancia y de sanciones. Cada país tendrá que nombrar a una autoridad competente que se ocupe de recabar los informes anuales de emisiones de las instalaciones afectadas, verificarlos, cancelar las emisiones con derechos de emisión, y aplicar sanciones en caso de incumplimiento. La directiva establece que la multa por exceso de emisiones sea de 40 euros/t de CO2, y que a partir de 2008 suba a 100 euros/t, más la obligación de aportar los derechos que falten. En todo caso, se va a permitir una expedición extra de derechos a una instalación industrial si la Comisión considera que han concurrido circunstancias de fuerza mayor , sin mayor especificación del término.

Haría falta conocer la cantidad global de CO2 que puede ser comercializada, es decir la suma de derechos de emisión en toda la UE, para evaluar a estas alturas hasta qué punto se promocionará la reconversión de la industria hacia la eficiencia en el uso de la energía y la disminución del CO2 como subproducto. Ése era su objetivo inicial cuando se presentó el comercio interno de emisiones como elemento estrella del Programa Europeo de Cambio Climático, y por tanto como una medida doméstica para cumplir con Kioto. Este carácter se traiciona al integrarlo con los mecanismos de ejecución conjunta y de desarrollo limpio realizables en cualquier parte del mundo. Estos son mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kioto cuya aplicación supone que las emisiones de industrias europeas podrán compensarse al realizar un proyecto que justifique reducción de emisiones en otro país, sea de la UE o del resto del mundo, lo que amplía las vías de supervivencia de las instalaciones más emisoras. Además, hay que recordar que el Protocolo de Kioto admite proyectos de gran impacto ambiental, como pantanos hidroeléctricos.

Aire caliente del este

La ampliación de la Unión va a alterar notablemente las condiciones del mercado de CO2. En los países candidatos las emisiones de gases de efecto invernadero se redujeron en un 34,7% entre 1990 y 2000, principalmente debido al hundimiento de sus economías tras la caída del muro. Durante la segunda mitad de la década crecieron las emisiones en Eslovenia, República checa, Polonia y Hungría, y en el resto se estabilizaron o disminuyeron. En promedio, sus emisiones de gases de efecto invernadero en 2000 estaban un 30,9% por debajo de lo que correspondía a sus objetivos de Kioto con la única excepción de Eslovenia.

Cuando estos países se integren en la UE podrán entrar en el mercado del CO2 aportando un margen de unos 335 millones de toneladas de CO2 equivalente (la mayor parte CO2) que podrían verter a la atmósfera, de acuerdo con el Protocolo de Kioto, pero que no van a necesitar con el ritmo económico que llevan. Éste es parte de lo que se denominó aire caliente en todas las negociaciones del clima, y fue denunciado unánimemente por los ecologistas de todo el mundo como una burla de los acuerdos de Kioto. En definitiva pondrán en el mercado un gran exceso de derechos de emisión, no respaldados por ningún esfuerzo de reducción de CO2, que harán más barata la contaminación. La directiva deja este problema a una revisión posterior, pero será imprescindible que se ejerza un control sobre su venta o que se regule la inclusión de estos países en el régimen de comercio de emisiones.

España emite bien

Los flujos de compra de emisiones entre países vendrán en principio determinados por su distancia al objetivo de Kioto, y la situación es variada, según se ve en la tabla. En conjunto las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE cayeron un 2% entre 1990 y 2001, debido principalmente a las reducciones en Alemania (18%), en Reino Unido (11,7%) y también en Luxemburgo, Suecia y Francia. Pero las últimas proyecciones de la propia UE indican que con las políticas y medidas en curso hasta ahora a escala comunitaria y en los Estados miembros, sólo Reino Unido, Alemania y Suecia alcanzarán su objetivo y que la burbuja comunitaria se quedará en una reducción del 4,7% en lugar del 8%. La responsabilidad de estas malas perspectivas recae sobre todo en los países miembros cuyas emisiones han aumentado durante la década, y entre ellos España destaca mucho por ser el que más ha aumentado sus emisiones en términos absolutos (casi 100.000 tn CO2 equivalente de 1990 a 2001) y por ser el más alejado de su objetivo de Kioto.

Si los planes nacionales de asignación son coherentes con esta situación, la industria de los países con gran aumento de emisiones no va a disponer gratuitamente de suficientes derechos de vertido de CO2, por lo que se verá obligada a comprar. Este será el caso en que se encuentre las empresas españolas, cuyas emisiones de los sectores afectados por la directiva prácticamente han crecido en torno al 30% en estos diez años.

La evolución de nuestra generación de gases de efecto invernadero comparada con la del resto de la UE se debe a que la política de los sucesivos gobiernos sobre el cambio climático ha sido ignorar el problema. Y no sólo no se han tomado medidas para reducir emisiones sino que se han emprendido políticas que las promocionan, como la constante inversión en carreteras y aeropuertos, en trenes AVE con abandono del tren tradicional, como la bajada de las tarifas eléctricas de los últimos años y el olvido de la eficiencia energética. Incluso cuando se ratificó el Protocolo de Kioto en mayo de 2002 se estaba trabajando con unas previsiones de aumento de consumo energético del 30% para la próxima década que implican un aumento de emisiones de CO2 fósil del 70% en 2011 respecto a 1990. Nuestro límite, según el Protocolo de Kioto, es de un aumento del 15% máximo.

En este contexto el recurso al comercio de emisiones, incluso restringido a la UE, no será útil para abordar las necesarias transformaciones de los sectores productivos, resta urgencia política a las medidas domésticas y envía a las empresas la señal de que hay maneras de evitar la reducción de emisiones. Con el retraso que llevamos en frenar el cambio climático, especialmente en España, el comienzo del comercio de emisiones comunitario no es una buena noticia.

Tabla: Emisiones de gases de efecto invernadero en miles de toneladas equivalentes de CO2 de los países miembros de la Unión Europea y emisiones por habitante. Se observa que las emisiones per cápita de España están por debajo de la media comunitaria pero son de las que más han aumentado.

Estado Miembro 1990 2001 Cambio 1990-2001 Objetivo Kioto % 2001tCO2 eqv/hab Evolución 1990-2001 emisiones por hab
Luxemburgo 10.883 6.077 -44,2% -28,0 13,8 -51,8%
Alemania 1.211.579 993.505 -18,0% -21,0 12,1 -20,6%
Reino Unido 744.139 657.232 -11,7% -12,5 11,0 -14,7%
Suecia 72.756 70.485 -3,1% 4,0 7,9 -6,5%
UE15 4.191.729 4.108.256 -2,0% -8,0 10,8 -5,7%
Francia 560.775 560.757 0,0% 0,0 9,5 -3,7%
Dinamarca 69.217 69.410 0,3% -21,0 12,9 -4,4%
Holanda 210.004 219.694 4,6% -6,0 13,7 -2,7%
Finlandia 77.233 80.888 4,7% 0,0 15,6 0,6%
Belgica 141.216 150.169 6,3% -7,5 14,6 3,4%
Italia 508.629 545.355 7,2% -6,5 9,4 4,9%
Austria 78.073 85.880 10,0% -13,0 10,6 4,7%



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